一、引言：特殊类型信息公开的争议焦点
政府信息公开制度的核心在于保障公民、法人和其他组织的知情权，推动行政机关依法行政，提高政府透明度。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）确立了“公开为常态、不公开为例外”的基本原则。然而，当申请人要求公开会议纪要、领导批示、行政执法案卷、电子监控抓拍记录等特殊类型信息时，行政机关与申请人之间往往产生激烈争议。争议的实质并不在于政府信息是否应当保密，而在于此类信息是否落入法定豁免范围，尤其是“内部信息”“过程性信息”和“行政执法案卷信息”三个不确定法律概念所构成的灰色地带。
从制度文本看，《条例》第十六条第一款、第二款规定，行政机关的内部事务信息、过程性信息以及行政执法案卷信息“可以不予公开”。但《条例》并未对三类信息的内涵和外延作出详尽界定，也未规定行政机关援引上述条款拒绝公开时应当承担的证明责任。这种规范上的模糊性为行政机关提供了较大的裁量空间，实践中不少机关笼统地以“属于内部信息”“属于过程性信息”“属于行政执法案卷信息”为由作出不予公开答复，却未说明具体事实和法律理由【51†L51】【52†L52】。行政机关常以“内部信息”“过程性信息”或“行政执法案卷信息”为由拒绝公开【51†L51】【52†L52】，导致申请人难以判断其申请的信息是否确实属于豁免范围，也难以有效行使诉权。
司法实践的介入在一定程度上弥补了立法空白。最高人民法院通过一系列裁判和司法解释，逐步形成了“内部信息并非绝对挡箭牌”“行政执法案卷信息豁免应当由行政机关举证”等规则。特别是2025年6月1日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号），首次对行政执法案卷信息不予公开的举证责任作出明确规定，具有里程碑意义。该解释在尊重《条例》基本原则的同时，强化了行政机关的说理义务和举证义务，也为法院审查提供了更具体的标准。
本报告从四类特殊信息入手，分别考察其公开边界和审查规则。首先，探讨会议纪要、领导批示等“内部信息”在何种条件下可以不予公开、在何种条件下应当公开；其次，分析行政执法案卷信息在《条例》未明确规定范围的情况下，法院如何进行司法审查；再次，研究已经归档的行政处罚档案究竟是适用《政府信息公开条例》还是适用《档案法》，如何处理二者之间的法律适用冲突；第四，聚焦电子监控抓拍记录在交通行政处罚救济中的证据功能和可申请性；第五，结合四川法院近年裁判，梳理过程性信息豁免的边界；最后，系统解读2025年新司法解释对行政执法案卷信息的规定及其对实践的影响。通过上述分析，本报告试图提炼出特殊类型政府信息公开的一般判断标准，即：以“信息是否对外产生法律效力”“是否直接涉及行政相对人权利义务”“行政程序是否已经终结”以及“是否存在特别法规定”为核心判断要素，兼顾区分处理原则，避免行政机关以形式标签规避实质公开义务。
二、会议纪要、领导批示的公开边界：“内部信息”并非绝对挡箭牌【51†L51】
（一）会议纪要、领导批示的信息属性
会议纪要是行政机关在履行行政管理职能过程中，记载会议主要情况、研究过程、议定事项的公文。根据《党政机关公文处理工作条例》的规定，会议纪要用于记载会议主要情况和议定事项。从功能看，会议纪要既是内部议事过程的记录，也是行政决策形成过程和最终结论的载体。领导批示则是行政机关负责人就特定事项作出的书面意见，具有内部指令、工作部署或决策授权等性质。实践中，二者往往被视为“内部信息”或“过程性信息”，行政机关常以此为据拒绝公开【51†L51】。
最高人民法院在多起案件中阐明，会议纪要具有内部性、过程性和决策性特点。其内部性表现为会议纪要主要面向行政机关内部，供单位内部知悉和执行；过程性表现为会议纪要反映的是决策形成过程中的讨论、研究和意见酝酿；决策性表现为部分会议纪要载明的事项可能转化为最终行政决定，直接或间接作用于行政相对人。正因如此，最高人民法院在“周素梅诉武汉市汉阳区人民政府案”等案件中认为，会议纪要原则上属于过程性信息或内部信息，可以不予公开（参见 [[1]][[2]][[3]]。这一立场旨在保护政府决策过程的完整性，避免不成熟的意见提前公开影响行政效率，或使决策者在讨论中因顾虑公开而产生“不敢讲真话”的寒蝉效应。
（二）行政机关援引“内部信息”的举证责任
《条例》第十六条规定的“内部事务信息”和“过程性信息”并非可以随意套用的万能标签。根据最高人民法院的相关裁判观点和司法解释精神，行政机关如果主张相关信息属于内部事务信息不予公开，应当举证证明该信息属于人事管理、后勤管理或内部工作流程等方面的信息；如果主张属于过程性信息，应当举证证明该信息系行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、请示报告等（参见 [[4]][[5]][[6]]。换言之，行政机关不能仅以信息“涉及内部”或“形成于内部”为由拒绝公开，而必须证明该信息同时具备“非对外性”和“不涉及相对人权利义务”的实质特征。
对会议纪要而言，行政机关需说明会议纪要的内容仅属于内部议事过程，未对外产生法律效果，未直接设定特定相对人的权利义务。对于领导批示而言，行政机关亦需证明批示属于内部工作指示或社情民意反馈，尚未转化为对外发生效力的行政行为。如果行政机关仅提交文件名称、文号或笼统地说明“属于内部信息”，而未对内容属性进行实质性说明和证据补强，法院通常不予支持。
（三）核心判断标准：信息外化与权利义务影响
“内部信息”并非绝对不予公开的挡箭牌【51†L51】。司法实践中普遍采用的判断标准是“外化理论”：当会议纪要、领导批示的内容直接设定了特定行政相对人的权利义务，或者已经成为对外发生法律效力的行政行为的依据，并对相对人权益产生实际影响时，该信息就不再属于单纯内部信息，而应当依法公开（参见 [[7]][[8]][[9]]。
具体而言，以下几种情形可以作为“外化”的判断线索：
会议纪要直接决定具体权利义务事项。 例如，会议纪要中记载了拆迁补偿标准、行政许可条件、行政处罚决定意见等内容，且该纪要已经作为行政机关实施具体行政行为的依据。此时，虽然文件名称仍为“会议纪要”，但其已经由内部讨论记录转化为对相对人有直接拘束力的行政决定依据。相对人申请公开该纪要，实质上是希望了解影响自身权益的行政决定的事实根据和法律政策理由。
领导批示构成具体行政行为的批准依据。 例如，领导在行政许可申请、行政强制措施审批表、行政处罚决定审批表上作出的批示，如果已经作为行政机关作出具体行政行为的内部批准程序，且该批示内容对外部产生了实际影响，则可能不再是不可公开的内部信息。特别是在相对人对行政行为的合法性、正当性提出异议时，领导批示的内容可能成为判断行政裁量是否合理、程序是否合规的重要证据。
会议纪要、批示被行政机关主动对外引用或者作为处理其他相对人权益的依据。 如果行政机关在答复、执法、调解等活动中援引会议纪要内容，说明该信息已经超出内部讨论范围，具有外部效果。
信息虽形成于内部，但已经结束内部决策过程，成为最终决定或最终处理意见。 过程性信息豁免的核心在于保护正在进行的意思形成过程。一旦行政程序终结，最终决定已经作出并对外生效，相关信息如果仍对相对人权利义务产生影响，则不宜再以“过程性信息”为由不予公开。
（四）司法实践中的例外：应当公开的会议纪要
最高人民法院及部分地方法院的裁判表明，会议纪要并非当然豁免公开。在涉及拆迁补偿、行政许可、行政处罚等具体权益的案件中，如果会议纪要内容已经外化并对相对人产生实际影响，法院会认定其不再属于过程性信息，而属于应当公开的政府信息。例如，有裁判要旨明确指出，当会议纪要内容直接涉及行政相对人的具体权利义务，且已经产生外化效果时，应当公开（参见 [[10]]。这一规则实际上打破了“文件名称决定信息属性”的形式主义思维，转而采取实质判断标准：只要信息实质上影响相对人权益，就不能仅因其形式名称为“会议纪要”而豁免。
（五）领导批示的特殊性
领导批示的公开问题较会议纪要更为复杂。搜索结果中直接涉及领导批示的司法判例较少，但相关裁判逻辑可以推演。领导批示通常被视为行政机关内部管理信息或过程性信息，属于“意思形成”的过程（参见 [[11]][[12]][[13]]。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》曾明确，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于应公开的政府信息。因此，领导批示原则上可以不予公开，尤其是纯粹的工作部署、意见征询、请示批复等未对外产生法律效力的内容。
但是，如果领导批示直接设定了特定相对人的权利义务并对外生效，例如批示同意对某一企业作出停业整顿决定、批示批准某一建设项目补偿方案，则不能仅以“领导批示”这一形式标签免除公开义务。判断的核心同样在于批示是否外化为具体行政行为的依据、是否直接影响相对人合法权益。这也意味着，领导批示“不公开是原则，公开是例外”的结论，必须以“批示尚未对外产生法律效果”为前提。若批示内容已成为行政行为的组成部分，则应通过区分处理、部分公开等方式满足申请人的知情权。
（六）区分处理原则的适用
《条例》第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容。在会议纪要、领导批示案件中，区分处理原则尤为重要。即使会议纪要整体上涉及内部讨论、决策过程，如果其中部分内容已经外化或者可以与其他内容相分割，行政机关仍应当公开该部分。实践中，部分法院明确要求行政机关对申请公开的信息进行区分处理，不得以部分不公开为由拒绝全部公开（参见 [[14]]。四川地区行政机关的规定也体现了这一精神，例如四川省地震局的政府信息公开实施办法明确，在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、请示报告等过程性信息可以不予公开，但这并不能排除可分割内容的公开（参见 [[15]]。
（七）四川地区的界定标准
四川法院在审理涉及会议纪要、领导批示的政府信息公开案件时，总体遵循最高人民法院确立的外化理论和实质影响标准。行政机关若主张会议纪要属于内部信息不予公开，需举证证明其属于人事、后勤管理或内部工作流程，或者属于作出行政决定前的内部讨论记录。如果申请人能够证明会议纪要已经作为具体行政行为依据，或者会议纪要内容涉及申请人权利义务并实际影响其权益，四川法院原则上会支持公开请求。这一裁判思路与全国主流观点一致，核心不在于信息形式上是否标注“内部”或“纪要”，而在于信息是否对外产生法律效力、是否直接影响相对人权利义务（参见 [[16]][[17]][[18]]。
三、行政执法案卷信息的公开问题：条例未明确，法院如何看【52†L52】
（一）《条例》对行政执法案卷信息的原则规定
《条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”这是《条例》首次将“行政执法案卷信息”明确列为可以不予公开的政府信息类型。但该条款并未定义何为“行政执法案卷信息”，也未明确其范围、构成要件和审查规则。这种立法技术上的留白，导致实践中行政机关对“行政执法案卷信息”的适用存在较大任意性。
从文义看，“行政执法案卷信息”是指行政机关在进行行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法活动过程中形成的，记录执法程序、证据材料、当事人信息、执法文书等内容的案卷材料。常见的包括：立案审批表、调查笔录、询问笔录、现场检查笔录、鉴定意见、听证笔录、处罚决定审批表、送达回证、当事人基本信息等。该等材料兼具“过程中形成”和“记录于案卷”两个特征。
（二）执法案卷信息免予公开的立法理由
允许行政机关不公开行政执法案卷信息，主要基于以下考虑：其一，行政执法案卷往往包含大量个人信息、商业秘密、国家秘密等依法应当保护的内容，不加区分地公开可能损害第三方合法权益；其二，行政执法案卷是行政机关内部执法过程的记录，属于程序性材料，并非最终行政决定本身；其三，行政程序中的当事人、利害关系人可以通过卷宗阅览权获取相关材料，无需借助政府信息公开程序。因此，《条例》将行政执法案卷信息列为可以不予公开的信息，旨在尊重行政程序的特殊性，防止信息公开渠道替代法定阅卷程序。
（三）司法实践中的争议与裁判路径
由于《条例》未对“行政执法案卷信息”作出明确界定，人民法院在审理相关案件时，往往面临两个层面的问题：一是案卷信息的范围如何认定；二是当事人能否通过政府信息公开途径获取案卷信息。
第一，关于范围认定。法院通常要求行政机关证明被申请信息系在行政执法过程中形成，并已记录于执法案卷。仅有“案卷”之名而无“行政执法过程”之实，或者是在行政执法程序之外形成的材料，不能认定为执法案卷信息。例如，行政机关在执法程序结束后形成的统计分析、政策解读等材料，即使归入案卷，也不当然属于可以不予公开的执法案卷信息。行政机关对执法案卷信息的认定负有说明义务，不能简单以“属于案卷信息”一笔带过。
第二，关于申请人的法律地位。实践中存在两类不同的申请人：一类是行政执法案件的当事人、利害关系人；另一类是案件外的社会公众。对于前者，其在行政程序中依法享有卷宗阅览权，有权查阅、复制与案件有关的材料。此时，如果其以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关可以告知其按照相关法律规定办理，即通过行使卷宗阅览权获取（参见 [[19]]。对于后者，由于行政执法案卷可能涉及当事人隐私、执法策略等，一般不适用政府信息公开程序予以公开。不过，如果行政程序已经终结，司法实践倾向于允许当事人通过政府信息公开方式获取案卷信息，行政机关若不予公开需依法举证（参见 [[20]]。
（四）旧司法解释与2025年新解释的衔接
原《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》曾涉及行政执法案卷信息，但其主要精神在于区分卷宗阅览权与信息公开请求权：行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关可告知其按相关法律规定办理。该司法解释虽已废止或修改，但其法理精神被后续司法实践继承。
2025年6月1日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号）则在举证责任分配上迈出关键一步。根据该解释第五条第五项，被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当就该信息系行政执法过程中形成并记录于执法案卷的当事人信息、调查笔录、询问笔录等举证（参见 [[21]][[22]]。这标志着行政执法案卷信息豁免从行政机关的“一句话拒绝”转向“要件化证明”，法院可以对行政机关的证明是否充分进行实质审查。
（五）四川法院的审查要点
四川地区法院在审理行政执法案卷信息公开案件时，通常关注以下问题：其一，行政机关是否在答复中明确告知申请人该信息属于行政执法案卷信息，并说明具体属于何种案卷材料；其二，行政机关是否提交证据证明该信息形成于行政执法过程、记录于执法案卷；其三，是否存在法律、法规、规章规定该信息应当公开的特别情形；其四，申请人是否为执法案件当事人或利害关系人，是否可以通过法定阅卷程序获取；其五，是否可以进行区分处理，对案卷中可以公开的信息予以提供。如果行政机关未能完成上述证明或说理，法院倾向于撤销不予公开答复，责令重新处理。
四、已归档行政处罚档案的法律适用：档案法还是公开条例？【55†L55】
（一）问题的提出
行政处罚案件办结后，案件材料通常会被整理归档，形成行政处罚档案。档案形成后，法律适用问题随之产生：已经归档的行政处罚档案，应当适用《政府信息公开条例》还是《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）？这一问题在实践中极具争议。行政机关往往以“已归档”“属于档案”为由，认为应当适用《档案法》而不适用《条例》，进而拒绝公开。申请人则认为，档案的本质仍是政府信息，只要不涉及法定不公开情形，就应当公开。
（二）规范层面的分歧
《条例》适用于行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的政府信息。《档案法》适用于机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案管理活动。二者在调整对象、公开程序和救济渠道上存在差异：
信息范围不同。 政府信息的范围大于档案。行政机关制作或获取的所有信息，只要涉及履行行政管理职能，均属于政府信息。而档案则是指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事政治、经济、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。并非所有政府信息都会成为档案，但档案一旦形成，其作为政府信息的基本属性并未消失。
公开程序不同。 政府信息公开遵循“公开为常态、不公开为例外”，申请人有权申请公开；档案利用则受到国家档案馆开放办法、未开放档案利用审批等制度的限制，公开范围和程序与政府信息公开不完全一致。
救济途径不同。 对政府信息公开答复不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼；对档案利用行为不服的，救济方式较为有限。
（三）档案形成阶段对法律适用的影响
解决“档案法还是公开条例”冲突的关键，在于区分档案所处的阶段。
第一，档案尚未移交国家档案馆之前，仍由行政机关档案部门保管。此时，该档案属于行政机关保存的政府信息，应当优先适用《政府信息公开条例》。行政机关不能仅以“已经归档”为由拒绝公开。因为归档是行政机关内部档案管理行为，并未改变信息的政府信息属性，也未将其排除出《条例》的适用范围。实践中，不少法院认为，只要信息仍由行政机关保存，无论是否归档，均应按照《条例》进行审查。行政机关以“已归档”为由不予公开，缺乏法律依据。
第二，档案依法移交国家档案馆后，应当适用《档案法》。根据《档案法》规定，机关、团体等应当定期向国家档案馆移交档案。档案一旦移交，即进入国家档案资源体系，管理主体发生变化，利用方式也由《档案法》及其配套规定调整。此时，申请人不能再依据《政府信息公开条例》向原行政机关申请公开该档案，而应当按照《档案法》的规定向档案馆提出利用申请。
第三，行政机关向档案馆移交前后的衔接问题。若申请人在档案移交前已经提出政府信息公开申请，行政机关应当继续按照《条例》处理；若申请人在档案移交后提出申请，行政机关可以告知其按照档案法规定办理。但行政机关不得以“即将归档”为由中止或拖延处理已经受理的政府信息公开申请。
（四）司法实践的态度
最高人民法院相关裁判和司法政策显示，已归档行政处罚档案的法律适用应当以档案是否移交为分界。尚未移交国家档案馆的行政处罚档案，仍属于政府信息，适用《条例》；已经移交国家档案馆的，属于国家档案，适用《档案法》。行政机关以“属于档案”为由拒绝公开的，应当举证证明该档案已经依法移交国家档案馆，否则不能排除《条例》的适用。这一规则体现了“政府信息公开与档案法衔接”的规范逻辑，即信息性质不因归档而改变，但管理主体变化可能导致法律适用转换。
（五）四川地区的实践把握
四川地区在行政处罚档案管理和政府信息公开实践中，通常要求行政机关明确档案所处阶段。对于尚未移交的行政处罚档案，行政机关不能以“已归档”为由拒绝公开，除非信息本身属于法定不公开情形。对于已经移交国家档案馆的档案，行政机关应当告知申请人向档案馆提出利用申请。同时，四川部分档案管理部门和行政执法机关也在完善档案移交、利用和公开的衔接机制，避免因法律适用认识不清而损害申请人知情权。对于行政处罚档案中涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密的内容，无论适用何种法律，都应当依法保护，不能借法律适用模糊而泄露或不当公开。
五、电子监控抓拍记录的可申请性及其在交通处罚救济中的作用【56†L56】
（一）电子监控抓拍记录的法律性质
电子监控抓拍记录，是指公安机关交通管理部门通过固定或者移动的交通技术监控设备，对机动车交通违法行为进行记录、存储、传输和处理形成的图像、视频、数据等信息。从证据法角度，其属于视听资料或者电子数据；从政府信息角度，其属于行政机关在履行交通管理职能过程中制作、获取并保存的政府信息。因此，从信息属性看，电子监控抓拍记录具有政府信息的可申请公开性，不因其技术载体特殊而当然排除在《条例》适用范围之外。
（二）电子监控抓拍记录的可申请性分析
电子监控抓拍记录是否可以通过政府信息公开申请获取，需要区分不同情形：
对于违法不特定车辆的抓拍记录。 若申请人申请公开某一路段、某一时间段内未加特定化的全部抓拍记录，可能涉及海量数据处理，也可能包含大量无关个人的车辆号码、行踪轨迹等个人信息。行政机关可以依据《条例》关于“申请公开的信息不明确”“不属于政府信息”或者“涉及商业秘密、个人隐私”等规定作出处理。对于经过汇总、脱敏的执法统计数据，原则上可以公开。
对于申请人本人车辆的抓拍记录。 机动车所有人、驾驶人对自己车辆的违法抓拍记录享有合法权益。该记录直接关系到其是否收到行政处罚、处罚是否合法以及其享有的陈述申辩权、复议诉讼权。申请人向公安机关交通管理部门申请公开本人车辆的抓拍记录，具有充分的利害关系基础和法律依据。行政机关不宜以“属于行政执法案卷信息”为由一律拒绝，因为此时申请人实际上是行政程序中的当事人，其享有的知情权和阅卷权应当得到保障。
对于已经作为行政处罚证据的抓拍记录。 若抓拍记录已经被行政机关作为行政处罚的证据使用，则其属于行政程序证据。在行政复议或者行政诉讼中，行政机关应当将该证据提交复议机关或法院，并经质证、认证程序审查其合法性、真实性和关联性。当事人有权要求行政机关出示该证据。即使当事人通过政府信息公开途径申请，行政机关也应当根据案件情况提供，或者告知其在复议诉讼程序中行使证据查阅权。
（三）电子监控抓拍记录在交通处罚救济中的作用
电子监控抓拍记录是交通行政处罚的核心证据，直接决定处罚事实是否成立。司法实践对电子监控记录的证明力提出较高要求：
设备合法性要求。 根据《行政处罚法》第四十一条和《道路交通安全法》第一百一十四条，利用电子技术监控设备收集违法事实，应当经过法制审核和技术审核，确保设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。未经审核或者不符合要求的设备记录，不得作为处罚证据。
记录内容要求。 电子监控记录事实应当真实、清晰、完整、准确。静态图片应当能够清晰显示车辆号牌、违法地点、地面标线、信号状态等关键要素；动态视频应当能够反映违法行为的连续过程。若照片模糊、无法辨认车牌、无法确定违法地点，或者只能显示瞬间状态而无法证明完整违法过程，法院可能否定其证明力。
典型案例的启示。 北京杨某违停案是典型的证据不足导致撤销处罚的案例：监控照片清晰度不足以还原地面标线全貌，现场存在误导性的白色实线，法院认定驾驶人无主观过错，撤销了处罚决定（参见 [[23]][[24]]。上海声呐抓拍案则确认了经审核合格的电子监控设备记录具有证明力（参见 [[25]]。武汉电子警察案中，复议机关确认只要设备检定合格、通过审核、向社会公布，且抓拍图像清晰显示违法特征，即可作为合法证据（参见 [[26]]。道路设计缺陷案中，因道路绿化带隔离导致车辆客观上无法按导向车道行驶，复议机关认定处罚不符合行政合理性原则，促使执法机关主动撤销处罚并整改（参见 [[27]]。还有部分案件因静态图片无法证明速度或驾驶人身份、照片模糊导致无法确定违法地点等，法院否定了证据效力（参见 [[28]][[29]][[30]]。
上述案例表明，电子监控抓拍记录作为处罚证据，必须具备真实性、合法性和关联性，必须满足《行政处罚法》关于电子技术监控设备的程序要求，必须能够清晰、完整、准确地反映违法事实。否则，行政处罚将因证据不足而被撤销。
（四）信息公开申请对当事人的实际意义
在交通处罚救济中，当事人获取抓拍记录不仅属于知情权范畴，更是其行使陈述申辩权、申请行政复议、提起行政诉讼的前提保障。实践中，部分当事人收到处罚决定后，因未能及时获取监控记录，难以判断处罚是否成立，从而丧失有效救济机会。当事人可以通过政府信息公开申请、卷宗查阅、证据交换等途径获取抓拍记录。公安机关交通管理部门应当依法提供，不得以“内部信息”“执法案卷信息”为由一律拒绝。特别是在行政处罚程序尚未终结或者已经进入复议诉讼程序时，保障当事人获取抓拍记录的权利，具有重要的程序正义价值。
六、过程性信息豁免的边界：四川法院近年判例总结【53†L53】
（一）过程性信息豁免的法律依据与规范目的
《条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，可以不予公开。过程性信息豁免的规范目的在于保护政府决策过程的完整性，避免在行政决定作出前公开不成熟的意见、方案和讨论内容，从而影响行政效率、妨碍内部坦率讨论，甚至引起不必要的社会争议。因此，过程性信息豁免不是绝对的，其适用以“信息处于意思形成阶段”和“尚未对外产生法律效果”为前提。
（二）四川法院对过程性信息的判断标准
四川法院近年审理过程性信息案件时，尽管具体案号因检索渠道限制未能一一列举，但从公开裁判文书和行政机关的相关规定看，整体判断标准与最高人民法院保持一致，核心在于区分“意思形成”与“意思表示”，判断信息是否具有终局性和外化效果。
第一，是否处于行政处理决定之前。过程性信息的时间节点应当是行政处理决定作出之前。行政处理决定一经作出并对外生效，之后形成的相关信息一般不再属于过程性信息。
第二，是否属于内部讨论、研究、审查的内容。讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等是典型的过程性信息。但如果信息内容已经超越讨论、研究阶段，构成最终处理意见或行政决定依据，则不宜定性为过程性信息。
第三，是否具有外化效果。如果过程性信息已经被行政机关对外引用、作为行政行为依据，或者已经实际影响相对人权利义务，则不应再以“过程性信息”为由不予公开。四川地区的裁判实践同样强调外化理论，即过程性信息一旦外化，即丧失豁免保护的必要性。
第四，行政机关的举证要求。根据最高人民法院相关裁判和司法解释精神，行政机关主张信息属于过程性信息不予公开的，应当举证证明该信息系行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿等（参见 [[31]][[32]]。四川法院在审查时同样要求行政机关提供证据，而非仅凭一个“过程性信息”的标签。
（三）四川行政机关的规范示例
四川省地震局政府信息公开实施办法明确，在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、请示报告等过程性信息可以不予公开（参见 [[33]]。此类规定虽属部门规范性文件，但反映了四川地区行政机关对过程性信息范围的通常理解。需要指出，此类规定不能超越《条例》的限定，更不能将已经对外生效的行政决定材料纳入过程性信息。行政机关在适用时仍应遵循外化理论和区分处理原则。
（四）与其他信息类型的关系
过程性信息与内部信息、行政执法案卷信息存在交叉。会议纪要可能同时具有过程性、内部性和决策性；领导批示可能兼具内部性和过程性。四川法院在处理交叉问题时，通常首先判断信息是否属于政府信息，其次判断是否属于法定不公开类型，最后判断是否存在外化效果和特别法规定。如果一个信息同时符合多种豁免类型，行政机关仍须证明其符合相应法定要件，而不能简单以类型竞合为由拒绝公开。对于过程性信息中已经外化并影响相对人权益的部分，法院倾向于支持公开，体现了实质优先于形式的审查立场。
七、2025年新司法解释对行政执法案卷信息的规定与影响
（一）解释出台的背景与定位
2025年6月1日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号），是继2011年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》之后，最高人民法院在政府信息公开行政诉讼领域制定的又一重要司法解释。新解释在总结多年审判经验的基础上，对政府信息公开行政案件中的举证责任、审查标准、法律适用等问题作出系统规定。其中，关于行政执法案卷信息不予公开的举证责任，是本次解释的一大亮点。
此前，《条例》虽然规定行政执法案卷信息可以不予公开，但未明确不予公开的举证责任和审查标准。行政机关常在诉讼中仅以“属于执法案卷信息”为由抗辩，法院审查时缺乏具体依据，裁判尺度不一。新解释通过举证责任分配，将证明执法案卷信息成立的责任明确赋予行政机关，有利于统一裁判规则，保障申请人合法权益。
（二）第五条第（五）项的具体内容
根据新解释第五条第（五）项，被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当就该信息系行政执法过程中形成并记录于执法案卷的当事人信息、调查笔录、询问笔录等承担举证责任（参见 [[34]][[35]]。
该条款包含以下要件：
形成于行政执法过程中。 行政机关须证明被申请信息形成于行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法活动过程中。如果信息形成于行政执法程序之外，例如政策研究、统计分析、内部管理等活动，则不能认定为执法案卷信息。
记录于执法案卷。 行政机关须证明该信息已经归入执法案卷，属于案卷材料的一部分。若信息虽然形成于执法过程，但未被记录入案卷，或者已经从案卷中抽出、单独存在，则不能据此拒绝公开。
信息内容列举。 条款列举了当事人信息、调查笔录、询问笔录等典型内容。该列举属于示例性规范，并未穷尽执法案卷信息的范围，但其揭示了执法案卷信息的典型特征，即涉及特定当事人的身份信息、执法机关收集的证据材料和处理过程记录。
（三）举证责任分配的法理基础
新解释将执法案卷信息不予公开的举证责任赋予被告，符合行政诉讼的基本原则。行政诉讼中，被告对行政行为的合法性承担举证责任。行政机关以“属于执法案卷信息”为由拒绝公开，实质上是一个不予公开的行政决定，其合法性应由被告证明。行政机关掌握相关信息的内容、形成过程和管理状态，举证能力明显强于申请人。将举证责任分配给被告，有利于平衡信息不对称，防止行政机关滥用执法案卷信息豁免条款。
（四）审查标准：形式要件与实质审查相结合
新解释实施后，人民法院对执法案卷信息不予公开的抗辩，将采取更为严格的审查标准：
形式审查。 被申请信息是否在名称、载体、归档状态等形式上表现为执法案卷材料。行政机关应当提供案卷目录、归档凭证等证据。
实质审查。 行政机关是否证明信息形成于行政执法过程、记录于执法案卷。即使形式要件具备，法院仍可审查该信息是否具有执法案卷信息的实质特征。对于已经对外作出行政决定，且该决定已经发生法律效力的案卷材料，若申请人系当事人或利害关系人，法院可能认为其不属于可以不予公开的执法案卷信息，而应当通过法定阅卷程序或政府信息公开程序予以提供。
特别法例外。 《条例》第十六条第二款规定，法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。如果特别法明确规定某类执法案卷信息应当公开，行政机关不能以《条例》的一般豁免条款拒绝公开。新解释精神同样要求法院审查是否存在此类特别规定。
裁量合理性。 执法案卷信息属于“可以不予公开”，而非“一律不予公开”。行政机关享有裁量空间，但裁量必须合理：应考虑申请人权益、公开可能造成的影响、信息可分割性等因素。若行政机关未进行裁量直接拒绝，或者裁量明显不当，人民法院可予纠正。
（五）对行政执法案卷信息实务的积极影响
新解释的施行将产生以下积极影响：
规范行政机关的拒绝行为。 行政机关不能仅以“属于执法案卷信息”一句带过，而需具体说明信息形成阶段、案卷属性及内容类型。这将促使行政机关在作出不予公开答复前审慎核查，减少草率拒绝。
强化申请人的诉讼救济。 申请人在收到不予公开答复后，可以依据新解释要求行政机关举证。若行政机关举证不能或证明不充分，人民法院可判决撤销不予公开答复并责令限期公开，或者确认违法。
促进执法案卷信息公开与阅卷权制度的衔接。 新解释并未否定行政程序中的卷宗阅览权，但其明确了政府信息公开审查中行政机关的证明义务。这将推动行政机关建立健全执法案卷管理制度，明晰哪些材料可供当事人查阅，哪些信息在程序终结后可以公开。
对电子监控记录等特殊证据的辐射效应。 电子监控抓拍记录一旦作为行政处罚证据进入案卷，行政机关若以执法案卷信息为由拒绝公开，必须依据新解释承担举证责任。对于行政处罚案件当事人而言，其在复议诉讼中获取监控记录的权利将进一步得到保障。对于已经归档的行政处罚档案，如果尚未移交档案馆，仍适用《条例》并受新解释调整；如果已经移交档案馆，则转由《档案法》规范。
（六）本报告的结论性判断标准
综合以上分析，特殊类型政府信息公开的判断可以归纳为五个层次：
信息属性判断。 判断被申请信息是否属于行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的政府信息。
豁免类型匹配。 判断信息是否形式上落入内部事务信息、过程性信息或行政执法案卷信息的范围。
实质外化判断。 判断信息是否已经外化为行政行为的依据，是否直接设定或影响行政相对人的权利义务。外化信息不因形式名称而豁免。
程序阶段判断。 判断相关行政程序是否终结，信息是否属于终局性决定或其依据。程序终结后，不能再以过程性信息为由无限期拒绝公开。
特别法与区分处理判断。 检索是否存在法律、法规、规章规定该信息应当公开的特别情形；即使部分不公开，能否通过区分处理提供可以公开的内容。
据此，会议纪要、领导批示并非绝对不公开；行政执法案卷信息必须以“行政执法过程形成且记录于案卷”为前提，并由行政机关举证；已归档行政处罚档案以是否移交国家档案馆为法律适用分界；电子监控抓拍记录作为交通处罚证据具有可申请性和可救济性；过程性信息豁免受外化理论和程序终结规则限制。2025年新司法解释的施行，为上述判断标准提供了更为有力的司法保障。
四川北展律师事务所编辑部建议，行政机关应当摒弃以“内部”“过程”“案卷”等标签简单拒绝的做法，对特殊类型信息公开申请逐项审查、逐项说理。申请人遭遇不充分说理的拒绝时，可依法申请行政复议或提起行政诉讼，并援引新司法解释要求行政机关承担举证责任。人民法院在审理此类案件时，亦应坚持实质审查，防止豁免条款异化为规避公开义务的工具。唯有如此，政府信息公开制度才能真正发挥监督权力、保障权利、促进法治的功能。