一、引言：知情权保障与防止权利滥用的制度平衡
“阳光是最好的防腐剂，灯光是最好的警察。”政府信息公开制度自诞生之日起，便被赋予了保障公民知情权、监督政府权力运行、促进依法行政、建设透明政府的崇高使命。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的施行，标志着我国在推进政务公开、保障公民权利方面迈出了历史性的一步。2019年，新修订的《条例》进一步优化了申请程序，扩大了主动公开的范围，彰显了国家持续深化政务公开、保障人民群众知情权的坚定决心。
知情权作为公民的一项基本政治权利，是其他各项权利得以实现的重要前提。通过获取政府信息，公民能够更有效地参与公共事务管理，监督政府行为是否合法、合理，从而形成政府与民众之间的良性互动。可以说，一个开放、透明的政府信息环境，是现代法治国家的核心特征之一。
然而，任何权利的行使都应有其边界。民法典确立的禁止权利滥用原则，同样适用于行政法领域。当权利的行使背离了其立法初衷，从维护自身合法权益的工具异化为侵害他人合法权益、损害社会公共利益的手段时，便构成了权利滥用。政府信息公开申请权亦不例外。近年来，随着该项权利的普及，实践中浮现出一些令人担忧的现象：部分申请人并非出于“为自身生产、生活、科研等特殊需要”获取信息之目的，而是将“申请”作为一种施压、纠缠、甚至牟利的手段。这种行为不仅背离了《条例》的立法精神，更在客观上造成了巨大的负面影响。
一方面，滥用申请行为占用了行政机关大量的人力、物力和财力。行政人员需花费大量时间处理这些内容庞杂、数量巨大、目的不正的申请，导致服务于正当需求申请的资源被挤占，行政效率大打折扣。另一方面，滥用行为进一步延伸至司法领域，形成了“滥用申请—滥用复议—滥用诉讼”的链条，加剧了法院“案多人少”的矛盾，浪费了宝贵的司法资源，也使得真正需要通过诉讼维护合法权益的案件审理周期被延长。
正是在这一背景下，如何在坚定不移地保障绝大多数公民正当知情权的同时，有效甄别并规制极少数人的权利滥用行为，实现二者之间的精妙平衡，成为政府信息公开制度深化发展过程中必须破解的时代课题。这不仅关系到行政与司法资源的合理配置，更直接影响到政府信息公开制度自身的公信力和可持续性。2025年新司法解释的出台，正是对这一现实挑战的积极回应，它标志着我国在制度层面开始从单纯的“权利赋能”向“权利赋能与责任约束并重”的成熟阶段迈进。本报告将围绕这一核心议题，展开深入的研究与探讨。
二、滥用政府信息公开申请权的表现形式与危害
要有效规制滥用申请权的行为，首先必须对其外在表现形式和内在特征有清晰的认知。司法实践和行政实践表明，滥用政府信息公开申请权的行为并非单一固化的模式，而是呈现出多样化、复杂化的特点。综合来看，其主要表现形式可归纳为以下几类：
（一）数量型滥用：以“量”取胜的消耗战
这是最直观、最易识别的一种滥用形式。申请人并非针对某一特定事项提出精准申请，而是在短期内或长期持续地向一个或多个行政机关提出海量申请，其数量远远超出一个普通公民为满足自身特殊需要所应有的合理范畴。
高频次、多点式申请：申请人可能在一天之内或数天之内，向同一机关的不同部门，或向不同层级、不同地域的多个机关，就相同或类似的事项反复提出申请，意图通过制造“申请轰炸”来达到其目的。
“一揽子”或“清单式”申请：申请人提交一份申请，但内容包罗万象，要求提供某一领域自某年某月至今的全部文件、会议纪要、财务账目、人员名单等，其范围之广、体量之大，使得行政机关若要完整回应，必须进行大规模的搜寻、筛选、复制甚至信息处理工作。
典型案例佐证：司法实践中不乏此类极端案例。例如，在著名的陈长贵案中，当事人累计向相关部门提出了高达5320余件政府信息公开申请 [[3]]。又如王达福案中，当事人一年内申请30宗，次年则猛增至113宗，其申请数量占该区政府同期收到申请总量的比例畸高，最终被法院认定为权利滥用 [[4]]。这种以数量压倒一切的策略，其核心目的并非获取信息，而是通过消耗行政资源来给行政机关施加巨大压力。
（二）目的型滥用：醉翁之意不在“酒”
此类滥用行为的核心特征在于申请人主观目的的不正当性。其申请政府信息并非为了知晓信息内容本身，而是将信息公开程序作为实现其他目的的手段或工具。
信访化、泄愤式申请：部分申请人因其个人诉求（如拆迁补偿、劳动争议、邻里纠纷等）长期未得到满足，遂将不满情绪转移至政府信息公开领域。他们反复申请与自身核心诉求并无直接关联的政府信息，如部门预算、领导公务开支、内部规章制度等，以此作为与政府“对话”、表达不满、持续“骚扰”的渠道。在红葡萄公司案等案例中，法院明确指出申请人借信息公开之名行信访之实的行为，构成了权利滥用 [[5]]。
施压式、报复式申请：当申请人与其他主体或行政机关存在矛盾纠纷时，可能利用信息公开申请作为谈判筹码或报复工具。例如，企业为了在商业竞争中打击对手，申请公开竞争对手提交给政府的商业秘密信息；或者个人为了报复某位公职人员，反复申请该人员的个人履历、财产等信息，意图滋扰其正常工作和生活。
诉讼策略性申请：在某些行政或民事诉讼中，一方当事人为了拖延诉讼进程、增加对方应诉成本，或试图搜集于己有利的“证据”，而漫无边际地提出大量信息公开申请。这些申请往往与案件核心争议关联度不高，其主要目的是为了开启新的“战场”，使对方陷入多线作战的困境。
（三）行为方式型滥用：程序空转与恶意消耗
这类滥用体现在申请的具体行为方式上，其特点是无视诚实信用原则，通过不正当的程序性行为制造障碍，导致行政和司法程序空转。
重复申请已获知或已处理的信息：申请人对行政机关已经依法答复并提供的信息，或者对法院已通过生效判决确认不予公开的信息，置若罔闻，持续、反复地就同一内容提出申请。例如，在钱海军案中，申请人明知已通过其他渠道获知信息，仍重复申请，被法院认定为滥用权利 [[6]]。这种行为的唯一效果就是迫使行政机关不断重复已完成的工作。
申请内容极其模糊且拒绝释明：申请人提出的申请内容含糊不清、指代不明，缺乏可供查询的关键词、文号、时间等基本要素，使得行政机关无法进行有效检索。当行政机关依法要求其补正或释明时，申请人或置之不理，或恶意提供更模糊的信息，或直接起诉行政机关“不作为”。这实际上是将本应由申请人承担的明确化义务，恶意转嫁给了行政机关。
“假设性”或“探寻性”申请：申请人并非申请客观存在的政府信息，而是要求行政机关为其进行信息加工、汇总、分析、研究，或者回答咨询性、假设性的问题。例如，要求行政机关“统计并分析近五年来全市所有闯红灯行为的处罚金额总和及其变化趋势”，这已经超出了《条例》规定的“获取已制作或获取的政府信息”的范畴，本质上是要求行政机关为其提供专项研究服务。
（四）滥用行为的危害性分析
上述种种滥用行为，对政府信息公开制度乃至整个法治环境都构成了严重的现实危害：
侵蚀行政资源，损害公共利益：行政资源是有限的、属于全体社会成员的公共财产。滥用行为迫使行政机关投入大量不成比例的人力、物力去应对无意义的程序空转，直接挤占了用于处理正当申请、提供优质公共服务的资源。这不仅降低了行政效率，本质上是对纳税人资金的浪费，损害了最广大人民的根本利益。
干扰司法秩序，浪费司法资源：滥用申请权往往与滥用诉权相伴相生。大量基于滥用申请而提起的行政复议和行政诉讼涌入司法系统，占用了法官宝贵的审判时间，使得真正事关人民群众切身利益的案件得不到及时审理。正如陆红霞案的典型意义所示，多次提起无实质意义的诉讼，最终会被司法认定为滥用诉权，其背后反映的正是对司法资源巨大浪费的担忧 [[7]]。
产生“寒蝉效应”，误伤正当权利：面对滥用申请的滋扰，部分行政机关可能会产生“杯弓蛇影”的心理，在处理所有信息公开申请时都变得过度谨慎、保守，甚至倾向于作出不予公开的决定，以避免后续的诉讼麻烦。这种防御性的工作姿态，可能会误伤那些提出正当、合理申请的公民，无形中提高了普通民众获取政府信息的门槛，与《条例》的立法初衷背道而驰。
侵蚀制度公信力，破坏法治信仰：政府信息公开制度的公信力，建立在权利与责任的统一、公平与效率的兼顾之上。如果制度被滥用者肆意利用，而规制机制却付之阙如，会让公众对制度的公平性和严肃性产生怀疑。长此以往，不仅会削弱民众对政府信息公开制度的信任，更会动摇人们对“权利神圣”与“禁止滥用”并存的法治基本原则的信仰。
因此，正视并有效应对滥用申请权问题，已成为确保政府信息公开制度行稳致远的当务之急。
三、滥用申请权的司法认定标准（综合考量因素）
在司法实践中，人民法院在审理涉及政府信息公开权利滥用的案件时，并不会仅仅因为申请数量多或申请人存在信访背景就轻易认定为滥用。相反，法院通常会秉持审慎的态度，采取一种“综合考量、个案判断”的审查模式，从主客观多个维度对申请人的行为进行全面审查。这种审查逻辑，既体现了对公民知情权的尊重，也彰显了维护公共利益和司法秩序的决心。结合相关案例 [[8]][[9]][[10]]我们可以将司法认定的核心考量因素归纳为以下四个层面：
（一）客观行为要素：申请行为的外在表征
法院首先会审查申请人行为的客观表现，这是判断其主观意图的基础。
申请的数量与频次：这是最显性的指标。法院会考察申请人在特定时间段内提出的申请总数、向同一机关申请的频次，以及这些数量是否“明显超过合理范围”。“合理范围”本身是一个弹性概念，法院会结合申请人的身份、职业以及其声称的需求来综合判断。例如，一名从事特定领域学术研究的学者，为撰写论文而一次性申请较多相关历史文件，可能被认为是合理的；而一名普通市民，在没有合理解释的情况下，一天内向数十个部门申请上百份互不关联的文件，则极有可能被认定为异常。如前述陈长贵案的5320余件申请，其数量本身就构成了滥用的强烈初步证据 [[11]]。
申请内容的相关性与明确性：法院会审查申请人所申请的信息内容，是否与其声称的“生产、生活、科研等特殊需要”存在最起码的关联。如果申请的信息五花八门、杂乱无章，横跨多个毫不相关的领域，法院就有理由怀疑其申请的真实目的。同时，申请内容是否明确、具体，也是一个重要的考量点。如果申请人反复提出“有关XX问题的一切文件”等模糊请求，并在行政机关要求其补正时采取消极或对抗态度，这种行为本身就反映出其目的可能并非获取特定信息，而在于制造程序性障碍 [[12]]。
行为的重复性与持续性：对于行政机关已经作出明确答复，或者法院已有生效判决确认的事项，申请人是否仍然固执地、反复地提出同样的申请，是判断滥用的关键因素之一。如大成食品案/红葡萄公司案等案例所示，对已决事项的重复申请，被认为是典型的滥用行为，因为它除了消耗行政资源外，没有任何积极意义 [[13]]。这种行为表明申请人拒绝接受已有的合法处理结果，其目的在于纠缠不休。
（二）主观目的要素：探究申请背后的真实意图
探究申请人的主观目的，是认定权利滥用的核心与难点。由于主观意图难以直接证明，法院通常会依据“优势证据”原则，通过分析申请人的客观行为、言辞表达以及案件的整体背景来进行推定。
是否以获取信息为真实目的：这是根本性的判断标准。法院会考察申请人是否真正关心其所申请的信息内容。例如，行政机关已经告知信息获取的途径（如网站已公开、档案馆可查阅），但申请人仍然执意要求行政机关以特定形式邮寄送达，并为此提起诉讼，这就很可能被认为其目的不在于“知晓”，而在于“程序”本身。钱海军案中申请已知信息就是典型例证 [[14]]。
是否存在不正当目的：法院会审查是否存在将申请权“工具化”的迹象。
作为信访或施压工具：申请人是否在申请书或诉讼过程中，大量陈述与信息公开无关的个人恩怨、信访诉求，将信息公开程序作为表达不满、向政府施压的平台。
作为商业竞争或报复工具：申请的背景是否存在商业竞争、个人纠纷等，申请行为是否意在获取对方商业秘密或骚扰对方。
作为获取不当利益的手段：近年来出现的所谓“职业申请人”，以寻找行政机关答复中的程序瑕疵为目标，通过后续的复议、诉讼以及投诉、举报等方式，试图获取赔偿或对行政机关进行“敲诈”。这种行为具有明显的牟利目的，严重背离了《条例》的立法本意。
是否违背诚实信用原则：诚实信用原则是贯穿所有法律部门的“帝王条款”。申请人在信息公开过程中的一系列行为，是否符合一个理性、诚信的公民所应有的行为模式。例如，在诉讼中提供虚假陈述、故意隐瞒已获取信息的事实、滥用管辖权异议等诉讼技巧拖延时间等，都会被法院作为判断其主观上是否具有恶意的考量因素。
（三）损害后果要素：对公共资源的耗损程度
一个行为是否构成权利滥用，除了行为本身和主观目的外，还必须考量其产生的客观后果。在政府信息公开领域，最主要的损害后果就是对公共资源的非正常消耗。
行政资源的浪费：法院会评估处理申请人的系列申请所耗费的行政成本，包括人力、时间、物料（纸张、邮寄费）等。如果这些成本与申请所可能带来的公共利益或申请人的个人利益相比，显得极不相称，法院就更有可能认定为滥用。例如，为了回应一个明显无理的“清单式”申请，需要数名公务员连续工作数周，这就构成了显著的资源浪费。
司法资源的浪费：法院会考察申请人是否就同一或类似事由提起了大量的行政复议和行政诉讼，导致司法系统需要反复审理缺乏实质争议的案件。陆红霞案之所以成为滥用诉权的标志性案例，正是因为法院敏锐地意识到了这种行为对有限司法资源的巨大挤占和破坏 [[15]]。
（四）权利救济状态与因果关系
权利救济的必要性：法院会审视申请人是否已经通过其他合法渠道（如信访、民事诉讼、其他行政程序）获得了救济或正在寻求救济。如果其核心诉求已有明确的法律解决路径，但其却“绕道”信息公开程序，试图“围魏救赵”，则其申请的正当性就会受到质疑。
与自身权益的关联度：这是2025年新司法解释重点关注的问题，但在之前的司法实践中也已成为一项不成文的重要标准。申请人所申请的信息，与其主张的需要保护的“合法权益”之间，是否存在直接或间接的、合理的关联。如果申请人无法说明获取该信息对于维护其权益有何具体帮助，或者其主张的“权益”本身就是不合法的或虚构的，那么其申请行为就失去了正当性基础。
综上所述，司法认定是一个严谨的、综合性的法律判断过程。“主观目的不正当 + 客观行为不合理 + 造成公共资源不当损害”，构成了认定权利滥用的核心逻辑链条 [[16]]。法院通过对上述四个维度因素的全面审查和权衡，力求在个案中划清正当行使权利与滥用权利的界限，从而实现保护公民知情权与维护公共利益的双重目标。
四、2025年新司法解释对滥用申请权问题的回应
面对日益严峻的滥用申请权及滥用诉权问题，司法系统作为维护社会公平正义的最后一道防线，必须有所作为。在总结多年审判经验、回应社会关切的基础上，最高人民法院于2025年5月10日发布、同年6月1日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号，以下简称“2025年新司法解释”），对相关问题作出了里程碑式的制度回应。其核心武器，便是第七条关于原告举证责任的规定。
（一）2025年新司法解释第七条的核心内容
根据可靠的法律文本摘要 [[17]][[18]][[19]]2025年新司法解释第七条明确规定：
“原告应当就下列事项承担举证责任：
（一）起诉要求被告公开政府信息的，应当就其曾向行政机关提出政府信息公开申请举证；
（二）起诉要求被告不得公开政府信息的，应当就政府信息涉及其商业秘密、个人隐私举证；
（三）就行政机关公开或者不予公开等行为可能损害其合法权益举证。”
其中，第（一）项和第（二）项是对既有规则的重申和明确，符合“谁主张、谁举证”的一般法理。而最具突破性意义的，无疑是第（三）项。
（二）第三项规定：“可能损害其合法权益”的举证责任
这一条款的引入，是对政府信息公开诉讼原告资格的一次重大革新，也是精准打击权利滥用的一记“重拳”。其深刻内涵与制度价值体现在以下几个方面：
重构了“诉的利益”的证明标准：在行政诉讼中，“诉的利益”是原告提起诉讼的必要前提，即判决结果需与原告的合法权益具有法律上的利害关系。在2025年新司法解释出台前，对于依申请公开的案件，司法实践中普遍认为，只要申请人提出了申请而行政机关未予答复或未予公开，申请人的“知情权”就受到了侵害，其“诉的利益”便得以推定成立，无需过多证明。这种宽松的标准，虽然最大限度地保障了起诉权，但也为滥用诉权打开了方便之门。
新解释第七条第三项则明确要求原告主动、初步地证明行政机关的行为与其“合法权益”之间存在“可能”的损害关系。这意味着，原告不能再简单地以“我想知道”作为起诉的全部理由，而必须向法庭阐明：我为什么想知道？知道这个信息与我的何种合法权益（如人身权、财产权、受教育权等）的维护或实现有何关联？行政机关不给看，可能会对我的这些权益造成什么样的具体影响？
设置了过滤滥用诉讼的“程序性阀门”：这一举证责任的设置，相当于在立案审查或庭审初期，赋予了法院一个识别和过滤明显不当诉讼的有效工具。对于那些纯粹为了泄愤、骚扰或进行“游戏式”诉讼的申请人而言，他们往往无法合理论述其申请行为与任何一项具体合法权益的关联性。例如，一个与某项工程毫无关系的市民，反复申请该工程的内部施工图纸，当法院要求其说明不公开该图纸会如何损害其合法权益时，他将很难给出一个令人信服的解释。在这种情况下，法院可以其未能完成初步举证责任、不具备“诉的利益”为由，依法裁定驳回其起诉，从而将这些无谓的诉讼阻挡在实体审理的大门之外，极大地节约了司法资源。
精准界定“可能损害”的证明程度：值得注意的是，新解释使用的是“可能损害”而非“已经损害”或“必然损害”。这一措辞的选用，体现了立法者的高超智慧和平衡艺术。
它没有将举证责任提高到不切实际的程度。原告无需证明损害后果已经实际发生，也无需提供无懈可击的因果关系链条，只需要提供初步证据，使法官形成“存在损害可能性”的内心确信即可。这保护了那些合法权益确实可能受到潜在、间接影响的正当申请人。例如，居住在化工厂附近的居民申请公开该厂的排污监测数据，他们只需说明该数据与自身的健康权、环境权存在高度关联，不公开将使其无法评估健康风险，即完成了举证责任。
它又有效地排除了那些纯属“好奇”或“恶意”的申请。对于那些与自身权益风马牛不相及的信息申请，申请人连“可能性”的边都沾不上，自然会被挡在门外。
（三）新司法解释的实践意义与深远影响
从源头上遏制滥诉行为：新解释将审查关口前移，迫使潜在的滥诉者在提起诉讼前就必须掂量自己行为的正当性。这将在很大程度上减少进入司法程序的垃圾诉讼数量，实现诉源治理的良好效果。
为法院裁判提供明确法律依据：在此之前，各地法院在处理疑似滥用诉权的案件时，虽然已有共识，但适用的法律依据不尽统一，有时甚至需要援引民法上的诚实信用原则，存在一定的裁判“技术难度”。新解释第七条第三项的出台，为法院驳回此类起诉提供了直接、明确的行政诉讼法层面的规范依据，统一了裁判尺度。
引导公民理性行使权利：新解释通过司法裁判向全社会传递了一个清晰的信号：权利的行使并非毫无边界，知情权的背后是维护自身合法权益的正当目的。这有助于引导公众树立正确的权利观，从“任性申请”转向“理性申请”，促进政府信息公开制度回归其良性运行的轨道。
与行政前端规制形成合力：值得注意的是，2025年新司法解释主要规范的是司法审查环节 [[20]][[21]]。它并没有，也不可能替代行政机关在前端处理申请时的责任。如后文所述，行政机关依然需要依据《条例》的规定，通过告知补正、要求说明理由、收取信息处理费等方式来应对滥用申请。新司法解释的作用在于，为行政机关的这些前端合法处置行为，提供了强有力的“司法背书”。当行政机关因申请人无法说明合理理由而作出不予处理的决定后，该申请人若提起诉讼，将同样面临新解释第七条第三项的举证责任“大山”，从而形成行政处理与司法审查的闭环，共同构筑起一道坚实的制度防线。
当然，任何一项制度在实践中都可能面临新的挑战。对于如何准确把握“合法权益”的范围，如何判断“可能损害”的盖然性程度，以及如何防止该条款被错误适用、误伤正当维权者，仍有待于最高法院通过发布指导性案例等方式，进一步细化和明确。但无论如何，2025年新司法解释第七条的颁布，无疑是我国政府信息公开法治建设进程中一次意义重大的自我完善与进化。
五、行政机关应对滥用申请权的合法措施
司法裁判是事后救济，而行政机关作为政府信息公开的第一责任人，处于应对滥用申请行为的最前线。面对形形色色的滥用行为，行政机关不能消极不作为，更不能以违法的方式进行对抗，而应在法律授权的框架内，采取一系列合法、合理的措施进行积极、有效的应对。这些措施既是规制滥用行为的工具，也是保护行政资源、保障对正当申请人服务的必要手段。根据《政府信息公开条例》（2019年修订版）及相关规定，行政机关主要可以运用以下“工具箱”：
（一）沟通释明与引导补正机制——前端的“缓冲带”
这是应对不规范申请，尤其是潜在滥用申请的第一道，也是最柔性的一道防线。
适用情形：当申请人提交的申请“内容不明确”时，例如未使用规范的名称、文号，或提出的申请过于宽泛、指向不明，使得行政机关无法精确定位其所需信息 [[22]][[23]]。
法律依据：《条例》第三十条规定：“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出更改、补充；申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请。”
操作要点：
积极指导：行政机关不能简单地以“内容不明确”为由拒绝，而应主动与申请人沟通，询问其真实需求，帮助其将模糊的请求具体化。例如，电话联系、发送释明通知书等。
一次性告知：告知补正必须“一次性”列出所有需要补充或修改的事项，避免多次、反复地要求补正，给申请人增添不必要的负担，也防止自身陷入程序拖延的指责。
明确后果：必须明确告知申请人，若无正当理由在规定期限内（通常是行政机关指定的合理期限）不予补正，其申请将被视为自动放弃，行政机关将不再处理。
这一机制不仅能有效过滤掉一部分因疏忽或不了解规则而提出的不规范申请，也能在一定程度上识别那些故意提出模糊申请以图滋扰的滥用者。如果申请人拒绝配合释明，其行为本身就构成了对其目的不正当性的一种佐证。
（二）要求说明理由机制——识别“超常规”申请的“探测器”
这是专门针对“数量型滥用”而设计的核心规制工具。
适用情形：当申请人申请公开政府信息的“数量、频次明显超过合理范围”时 [[24]][[25]][[26]]。
法律依据：《条例》第三十五条规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不再处理；认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。”
操作要点：
审慎启动：“明显超过合理范围”是启动该程序的前提。行政机关对此应有内部的、相对客观的判断标准，例如，与本机关同期收到的平均申请量进行对比，或者结合申请内容的复杂性进行评估。不能随意启动，避免对正常的大批量申请（如学者研究）造成阻碍。
要求说明理由：向申请人发出书面通知，要求其就为何需要如此大量的政府信息，以及这些信息将用于何种“生产、生活、科研等特殊需要”作出合理解释。
合理性审查：对申请人提交的理由进行实质性审查。
理由合理：例如，申请人提供了明确的研究课题、法律诉讼案件号等，证明其需求真实、正当。此时，若工作量确实巨大，行政机关可援引该条第二款，延长答复期限。
理由不合理：例如，申请人无法提供任何理由，或理由空泛（如“为了监督政府”）、与申请的信息毫无关联，或明显是托词。此时，行政机关可以作出“不再处理”的决定，并书面告知申请人。这一决定是可复议、可诉讼的行政行为。
这一机制赋予了行政机关在面对“申请轰炸”时的主动审查权，是从被动应付到主动管理的重大转变。
（三）信息处理费收取机制——成本分担的“调节阀”
这是对数量型滥用的另一种经济性调节手段，旨在通过成本分担，让滥用者为其行为所造成的额外行政耗费承担一部分责任。
适用情形：同样是针对申请人申请公开政府信息的“数量、频次明显超过合理范围”的情况 [[27]][[28]]。
法律依据：《条例》第四十二条规定：“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。”
实施细则：具体收费办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定，即《政府信息公开信息处理费管理办法》。该办法对收费的启动条件、计算标准（如按件、按量）、减免情形等作出了详细规定。例如，通常会设定一个合理的免费阈值，超出部分才开始计费。
操作要点：
与“说明理由”机制的衔接：实践中，通常先启动“说明理由”程序。如果理由不合理，直接告知不予处理；如果理由合理，但数量巨大，行政机关则可以选择收取信息处理费。
规范收费：必须严格按照国家制定的收费标准执行，出具正式的收费通知，并说明计算依据。不得擅自设立收费项目、提高收费标准。
救济途径：申请人若对收费决定本身不服，通常不能单独就收费行为提起行政诉讼，但其可以拒绝缴费。其后，行政机关若以此为由不提供信息，申请人可就该“不提供信息的行为”提起诉讼 [[29]]。在诉讼中，法院将一并审查收费决定的合法性。
收费机制的核心目的不在于“创收”，而在于通过经济杠杆，引导申请人审慎评估其申请的必要性，减少不必要的申请，从而将有限的行政资源优先用于满足社会公众最核心、最迫切的信息需求。
（四）不予重复处理与依据生效裁判不予处理——终局性的“防火墙”
这是针对特定情况下的滥用行为，赋予行政机关的“终极”处置权。
不予重复处理：
适用情形：申请人就同一政府信息，向同一行政机关重复提出申请。
法律依据：《条例》第三十六条规定了答复的几种情形，虽未明确“不予重复处理”，但法理上和实践中普遍认为，对于已经依法作出答复的同一申请，行政机关没有义务进行无休止的重复劳动。
操作方式：行政机关可以书面告知申请人，其本次申请与X年X月X日已答复的申请内容相同，故不再重复处理，并可附上之前的答复文书 [[30]][[31]]。
依据生效裁判不予处理：
适用情形：申请人的行为已经被生效的行政复议决定或法院判决认定为滥用政府信息公开申请权。
法律依据：这是一种基于司法最终裁决效力的处置方式。生效裁判具有权威性和终局性，行政机关有义务遵守。
操作方式：当已被司法认定为滥用者的申请人，再次就类似事项提出申请时，行政机关可以援引相关生效裁判文书，作出不予处理的决定，或直接进行内部备案而不再答复 [[32]][[33]]。这相当于建立了一个“黑名单”制度的雏形，但其启动必须基于严格的司法认定，行政机关无权自行将申请人列入“黑名单”。
综上，行政机关在应对滥用申请权问题时，拥有一个从柔性到刚性、从程序性到实体性的多层次工具体系。关键在于，行政机关必须加强自身能力建设，熟练、准确、规范地运用这些法律工具，做到既不失职，也不越权。每一次处置都应做到事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，并以书面形式作出，为可能到来的行政复议或诉讼做好充分准备。
六、保障知情权与防止公共资源浪费的平衡之道
政府信息公开制度的终极目标，是在保障公民知情权和维护公共利益之间找到最佳结合点。规制滥用申请权，其目的绝非削弱或限制公民的知情权，而是为了“清淤排堵”，确保制度渠道为绝大多数正当、合理的需求服务，防止其因被少数人滥用而堵塞、失效。因此，构建一个长效、健康的制度生态，需要在“保障”与“防止”之间寻求一种动态的、智慧的平衡。这需要立法、行政、司法以及社会公众的共同努力。
（一）前端治理：以主动公开的最大化，釜底抽薪减少不必要申请
解决滥用申请问题的根本之道，在很大程度上在于“治未病”，即通过最大程度地推进主动公开，从源头上减少依申请公开的数量。当公众最关心、最需要的政府信息已经唾手可得时，提出申请的必要性自然会大大降低，滥用行为的空间也会被极大压缩。
深化主动公开的广度与深度：各级行政机关应严格对照《条例》规定的主动公开范围，并结合本地区、本部门的实际情况，不断扩大主动公开的内容。凡是涉及公共利益、公众普遍关切、需要社会广泛知晓的政府信息，如财政预决算、“三公”经费、重大建设项目批准和实施情况、社会公益事业建设情况、食品药品安全监督检查情况等，都应“应公开尽公开”。
优化公开平台与获取体验：建设集约化、智能化的政府信息公开平台，实现“一网通查”。通过优化搜索引擎、建立专题数据库、采用图表化和数据可视化等方式，让信息变得易于理解、易于获取。借鉴国际经验，如芬兰等国通过完善的在线索引和网络平台，极大降低了民众获取信息的成本和难度，值得我们学习 [[34]]。
建立需求导向的公开机制：定期分析依申请公开的热点问题，将“个案申请”转化为“普遍公开”。如果某一类信息被频繁申请，说明社会对此有普遍需求，行政机关就应考虑将其纳入主动公开的范畴，变被动为主动。
（二）中端规制：精细化行政处理规则，提升行政效能
在行政处理环节，需要在现有法律框架下，通过制定更具操作性的实施细则，来统一和规范对滥用申请的认定与处理，避免各地、各部门标准不一。
细化“数量、频次明显超过合理范围”的认定标准：可以考虑由国家层面或省级政府信息公开工作主管部门出台指导意见，提供一些可供参考的量化指标或判断指引。例如，结合申请人数量、机关处理能力、信息敏感度等因素，建立一个阶梯式的预警和处置模型。
完善信息处理费制度：在总结《政府信息公开信息处理费管理办法》实施经验的基础上，适时进行评估和调整。例如，研究是否可以借鉴美国《信息自由法》（FOIA）的经验，对不同类型的申请人（如商业用途、媒体、科研教育、普通公民）设置不同的收费标准，以体现公平性和政策导向 [[35]]。同时，对于确因经济困难无法支付费用的正当申请人，应有明确的减免程序。
探索设立独立的监督与裁决机构：借鉴英国设立信息专员办公室（ICO）的模式，研究在我国设立专门或半独立的政府信息公开监督机构的可行性 [[36]]。该机构可以独立于行政机关和法院，负责受理对信息公开处理结果的申诉，对是否构成滥用进行专业认定，并作出具有约束力的裁决。这不仅能为公民提供一个比诉讼更快捷、成本更低的救济渠道，也能将大量专业性强的争议从法院剥离出来，减轻司法负担。
（三）后端司法：统一裁判尺度，发挥司法最终裁判作用
司法是最后的防线，也是规则的最终确认者。2025年新司法解释已经迈出了关键一步，未来的重点在于如何将其落实到位。
加强对新司法解释的适用指导：最高人民法院应通过发布指导性案例、召开审判工作会议等方式，就如何准确适用新解释第七条第三项进行指导。特别是要明确“合法权益”的范围不应过窄，既包括财产权、人身权等传统权利，也应包括公平竞争权、获得公正对待权等新型权益；同时明确“可能损害”的证明标准，防止将其僵化理解为“必然损害”，从而保护正当诉讼。
坚持比例原则的审查：法院在审查行政机关针对滥用申请作出的处置行为（如不予处理、收取费用）是否合法时，应运用比例原则。即审查行政机关采取的措施是否是为实现规制滥用这一合法目的所必需的？是否对申请人的权利造成了最小的侵害？例如，对于一个理由合理但数量巨大的申请，行政机关是直接不予处理，还是应该选择收取费用或延长答复期限？法院应审查其选择的手段是否适当、必要。
发挥司法建议的作用：法院在审理案件中，如果发现行政机关在主动公开、内部管理等方面存在普遍性问题，导致了大量申请的产生，应及时向相关机关发送司法建议，从源头上推动问题解决，实现“审理一案，治理一片”的社会效果。
（四）社会共治：培育理性守法的公民文化
法律的生命力在于实施，而实施的根基在于社会认同。防止权利滥用，最终离不开全社会法治意识的提升。
加强法治宣传教育：通过媒体、学校、社区等多种渠道，广泛宣传政府信息公开的立法精神、权利边界和法律责任，让公众明白知情权是用于维护自身合法权益的“利剑”，而非寻衅滋事的“工具”。
畅通其他救济渠道：许多滥用申请源于其他领域的诉求得不到有效解决。因此，完善信访制度、行政复议制度、诉讼制度，让各种社会矛盾都能在法治轨道内找到顺畅的出口，是减少“矛盾转移”型滥用申请的釜底抽薪之策。
总之，平衡知情权保障与防止公共资源浪费，是一项复杂的系统工程。它要求我们既要高举保障公民权利的大旗，又要坚决守住禁止权利滥务的底线。这需要我们在立法、行政、司法各个层面协同发力，构建一个权责统一、运行高效、充满活力的政府信息公开制度新格局。
七、结语：完善滥用申请权认定与处置的制度框架
政府信息公开制度，作为现代国家治理的重要组成部分，其健康发展之路并非坦途。从最初的“立法破冰”到如今的“实践深耕”，我们欣喜地看到公民知情权意识的普遍觉醒和权利行使的日益常态化。然而，滥用申请权的出现，如同一股潜流，考验着这项制度的韧性与智慧。它提醒我们，任何良法善治的实现，都离不开对权利边界的清晰界定和对失范行为的有效规制。
本研究报告通过对滥用政府信息公开申请权的表现形式、危害、司法认定标准及行政应对措施的系统梳理，力图呈现这一复杂问题的全貌。我们看到，司法实践通过综合考量申请人的主客观因素，已经形成了一套行之有效的滥用认定逻辑。行政机关也拥有了包括要求说明理由、收取信息处理费在内的多重法律工具。特别是2025年新司法解释的颁布，通过在诉讼环节设定“可能损害其合法权益”的举证责任，为从司法后端精准过滤滥用诉讼、维护制度严肃性提供了强有力的法律武器。
然而，制度的完善永无止境。面向未来，构建一个更为成熟、平衡的滥用申请权认定与处置框架，应成为我们持续努力的方向。这需要我们：
在立法层面，适时总结实践经验，考虑在《政府信息公开条例》中对权利滥用的构成要件、法律后果以及行政机关的处置权限作出更为明确、具体的规定，提升规则的刚性。
在行政层面，推动出台更为精细化的操作指南，统一“明显超过合理范围”的认定尺度和信息处理费的征收管理，同时大力推进主动公开，从源头减少矛盾。
在司法层面，要确保2025年新司法解释得到准确、统一的适用，既要敢于对滥用诉权说“不”，也要防止矫枉过正，伤害正常的权利主张，让司法裁判真正成为社会行为的“风向标”和“稳定器”。
归根结底，对滥用申请权的规制，不是为了关上政府信息公开的大门，恰恰相反，是为了更好地打开这扇门，让阳光能够更加持久、更加温暖地照耀在每一个寻求正当信息、监督政府权力的公民身上。我们坚信，通过不懈的制度探索与完善，政府信息公开制度必将在保障公民知情权、建设法治政府的伟大征程中，发挥出愈加重要的作用。
（本报告完）