《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布与实施，旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政。然而，在“以公开为常态、不公开为例外”的原则之下，如何界定“例外”的边界，成为理论与实践的核心议题。其中，依据《条例》第十六条第二款可以不予公开的“过程性信息”与“内部事务信息”，因其概念的抽象性和外延的模糊性，长期以来是行政机关拒绝信息公开申请的“避风港”，亦是政府信息公开行政诉讼中最为频发和疑难的争议焦点。
申请人认为行政机关滥用豁免条款，以“过程性”或“内部性”为由掩盖应予公开的实质性信息，损害其知情权；而行政机关则主张，对该类信息的绝对公开将损害行政决策的科学性与独立性，干扰行政机关内部的正常工作秩序。这种权利与权力的博弈，对司法审查提出了极高的要求。
为统一裁判尺度，回应实践需求，最高人民法院于2025年5月19日发布、同年6月1日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号，以下简称“2025年新司法解释”） [[1]]，对这一难题作出了关键性的回应。尤其是其第五条，首次以司法解释的形式，明确了行政机关主张信息属于过程性信息或内部事务信息时所应承担的举证责任，为破解“同案不同判”的困境提供了明确的规范指引。
自2025年新司法解释施行已逾一年，其在司法实践中的适用效果如何？法院在新的规范指引下，如何具体界定过程性信息与内部事务信息的内涵与外延？二者的区分标准是否愈发清晰？本报告立足于四川北展律师事务所的实务观察与研究，拟结合2025年新司法解释的条文精神，深度回溯最高人民法院发布的典型案例，并重点考察以四川省高级人民法院、成都市中级人民法院为代表的本地区司法实践，旨在系统梳理和分析“过程性信息”与“内部事务信息”的司法认定标准，探究其背后的法理逻辑，并试图构建一个在当前法律框架下更具操作性的判断体系，以期为行政机关的实务操作、申请人的权利主张以及同行的法律服务提供有益的参考。
第一章：法律框架与2025年新司法解释的规范意义
对过程性信息与内部事务信息的讨论，必须置于现行的法律框架之下。从《条例》的原则性规定到新司法解释的具体化指引，法律规范的演进清晰地反映了立法与司法机关意图平衡“知情权保障”与“行政效能维护”二者关系的努力。
第一节：《政府信息公开条例》的原则性豁免规定
《条例》第十六条是界定不予公开信息范围的核心条款。其第二款明确规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”
该条款奠定了过程性信息与内部事务信息可以不予公开的法律基础。其立法意旨在于：
保障行政决策质量：对于过程性信息，如内部讨论、研究、审查中的信息，如果在决策尚未成熟时便公之于众，可能会误导公众，引发不必要的猜测与争议，更重要的是，可能会使参与决策的公务人员因忌惮外部压力而不敢畅所欲言、坦诚交流，从而损害决策的科学性和民主性，即所谓的“寒蝉效应” [[2]]。
维护行政机关内部秩序：对于内部事务信息，如人事任免、后勤保障、内部工作纪律等，这些信息主要关乎行政机关自身的组织与管理，与外部相对人的权利义务通常没有直接关联。过度公开此类信息不仅无助于满足公众对政府核心职能的监督需求，反而可能干扰机关内部的正常运作 [[3]][[4]]。
然而，《条例》的规定具有高度的原则性和概括性。它通过列举的方式（“人事管理、后勤管理”、“讨论记录、过程稿”等）给出了两类信息的典型样态，但并未提供一个足以涵盖所有复杂情形的精确定义或判断标准。这导致在司法实践中，行政机关往往只需简单地将申请信息归入上述任一类别，即可作出不予公开的决定，而法院在审查时也因缺乏更具体的裁量标准而难以进行深入的合法性判断，从而产生了大量的司法争议。
第二节：2025年新司法解释第五条的突破性贡献
正是在上述背景下，2025年新司法解释第五条应运而生。该条文在政府信息公开诉讼的证据规则层面作出了重大突破，直接改变了以往的诉讼格局。
根据 [[5]] 及 [[6]] 的内容，2025年新司法解释第五条规定：
“被告对其作出的政府信息公开、不予公开等行为的合法性承担举证责任。有下列情形之一的，被告应当承担相应的举证责任：
（一）被告主张政府信息已经公开的，应当就公开的事实举证，并向人民法院提交其已告知申请人获取该政府信息方式、途径等证据；
（二）被告主张因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的，应当就认定公共利益的理由以及不公开可能对公共利益造成重大影响举证；
（三）被告主张原告申请公开的信息属于内部事务信息不予公开的，应当就该信息属于人事管理、后勤管理或者内部工作流程信息等举证；
（四）被告主张原告申请公开的信息属于过程性信息不予公开的，应当就该信息系行政机关作出行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等举证；
（五）被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当就该信息系行政执法过程中形成并记录于执法案卷的当事人信息、调查笔录、询问笔录等举证；
（六）被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明。”
这一规定，特别是其中的第（三）、（四）项，具有里程碑式的规范意义：
明确并强化了行政机关的举证责任：该条文开宗明义，重申了行政诉讼中被告（行政机关）的举证责任原则。更重要的是，它将这一原则具体化到了“主张不予公开”的特定场景中。以往，行政机关只需在答复书中简单声明“该信息属于过程性信息”，便将难题抛给了申请人与法院。新解释实施后，行政机关必须向法庭提供确实的证据，证明其主张成立。例如，主张某文件是“讨论记录”，就可能需要提供会议通知、签到表、会议议程乃至去标识化的会议记录本身（供法庭质证）来证明其“讨论”的性质。
通过举证责任倒逼概念的精确化：条文通过列举的方式，为“内部事务信息”和“过程性信息”提供了更为具体的“证据画像”。行政机关的举证必须围绕“人事管理、后勤管理、内部工作流程”或“行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告”这些核心要素展开 [[7]]。这事实上为司法审查提供了一个清晰的“核对清单”。法院可以逐一比对被告的证据是否符合这些法定特征，从而大大增强了司法认定的客观性和确定性。
遏制豁免条款的滥用：举证责任的加重，显著提高了行政机关滥用豁免条款的“成本”。无法提供充分证据支持其不予公开理由的行政机关，将面临败诉的风险。这从制度上引导行政机关在作出不予公开决定时更为审慎，必须对其主张的理由进行严格的内部审查和事实确认，从而在源头上减少不当拒绝公开的行为。
综上，2025年新司法解释第五条犹如一把精准的手术刀，切中了长期以来政府信息公开司法实践的痛点。它没有尝试去给“过程性”和“内部性”下一个一劳永逸的抽象定义，而是巧妙地通过程序法上的证据规则，为实体法的模糊地带划定了清晰的审查路径，使得对这两类信息的司法认定从“玄学”走向“科学”，其深远影响将在后续的司法实践中持续显现。
第二章：过程性信息的司法认定：从“时点”到“性质”的深化
过程性信息因其与行政决策的紧密关联，成为司法认定中最为复杂的一环。对其认定标准的探索，经历了从较为单一的时间节点判断，向综合考量信息性质与公开利益的复合型判断的演进。
第一节：核心定义——“行政决定作出前的内部程序性信息”
过程性信息豁免公开的法理基础，在于保护行政机关内部的“审议过程特权”（Deliberative Process Privilege），确保决策过程的完整性与坦诚性 [[8]][[9]]。2025年新司法解释第五条第四款将其描述为“行政机关作出行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等” [[10]]。这一定义包含了三个核心要素：
时间性（Temporality）：“作出行政处理决定之前”。这是过程性信息最显著的外部特征。它强调了信息产生于一个动态的、未完成的行政程序之中。
内部性（Internality）：“内部”形成的。这表明信息的流转和作用范围主要限于行政机关内部，或参与决策的行政机关之间，尚未作为正式的、具有外部效力的意见或决定公之于众。
审议性（Deliberativeness）：信息的性质是“讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等”。这些样态的共同点在于其非终局性、非定论性，反映的是意见的交换、方案的酝酿、观点的博弈，而非最终确定的事实或结论。
这三个要素共同构成了过程性信息的“标准像”。然而，在纷繁复杂的个案中，如何准确适用这些标准，尤其是在“行政处理决定”已经作出后，这些曾经的过程性信息命运如何，成为了司法实践必须回答的问题。
第二节：“决策时点说”及其经典判例——最高法“姚新金案”的启示
在早期的司法实践中，“决策时点”成为判断信息是否仍具“过程性”的关键标尺。最高人民法院于2014年发布的政府信息公开十大典型案例之**“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”** (以下简称“姚新金案”)，是阐释这一理论的经典判例。
案情回顾：申请人姚新金、刘天水因房屋被征收，向永泰县国土资源局申请公开其房屋所在区域地块拟建项目的“一书四方案”（即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）。该局以这些材料属于“内部信息”和“审查过程中的过程性信息”为由不予公开 [[11]]。
法院裁判理由：法院审理认为，涉案的“一书四方案”是建设单位为取得国有土地使用权，经有批准权的人民政府批准的方案。在本案中，征地批复已经作出，意味着相应的行政程序已经结束，对外已经做出了最终的行政决定。在此情况下，作为该行政决定基础的“一书四方案”已经过批准并得以实施，其内容已经确定并对外部产生影响。因此，它们不再属于不能确定的、处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。行政机关以“过程性信息”为由不予公开，缺乏法律依据 [[12]][[13]]。
“姚新金案”的法理贡献：此案确立了一个清晰且易于操作的判断规则，即“决策时点说”：
节点前：在最终的、具有外部法律效力的行政决定（如本案的征地批复）作出之前，为形成该决定而制作的各种研究、讨论、请示、汇报材料，具有“过程性”，可以不予公开。
节点后：一旦最终决定作出，标志着行政程序的终结，那些曾作为决策基础的“过程性”材料，其历史使命已经完成，性质也随之转化。它们成为了阐释、支撑和说明该最终决定的背景材料和事实依据。此时，除非涉及其他法定豁免事由（如国家秘密、商业秘密），否则其“过程性”的豁免理由便不复存在，应当依法公开。
这一裁判思路的影响极为深远，它有力地防止了行政机关将“过程性”作为永久不公开的挡箭牌，明确了过程性豁免的“保质期”。在很长一段时间内，判断行政决定是否已经作出，成为解决此类争议的主要方法。
第三节：“信息性质说”的兴起与对“时点说”的补正
“决策时点说”虽然清晰，但也存在过于“一刀切”的风险。实践中出现了一些新的问题：是否所有在决策作出后，曾经的过程性信息都必须无条件公开？如果某些信息即使在决策后公开，仍会损害未来的行政决策过程，是否还应坚持公开？
对此，部分学者和后续的司法实践开始提出一种更为精细化的观点——“信息性质说”。该观点认为，判断信息是否豁免公开，不应仅仅看决策是否作出这一时间节点，更应深入探究信息本身的性质和内容 [[14]]。其核心逻辑是，过程性信息豁免制度保护的客体，是坦率、自由的“审议意见交换过程”，而不仅仅是“未完成的决策状态”。
“信息性质说”的主要观点：
区分“事实性材料”与“审议性材料”：在行政决策过程中，会形成两类性质截然不同的信息。一类是事实性材料，如调查数据、检测报告、专家提交的客观背景分析、申请人提供的原始文件等。这类信息是决策的事实基础，其本身不包含行政机关内部的观点、意见或政策取向。另一类是审议性材料，如官员之间的批注、会议上的不同意见记录、政策草案的修改痕迹、关于如何取舍不同方案的内部讨论等。这类信息直接反映了决策的思考轨迹和内部博弈。
保护的核心是“审议性材料”：即使在最终决定作出后，如果将纯粹的审议性材料（尤其是那些最终未被采纳的观点、激烈的反对意见等）公之于众，仍可能导致参与决策者在未来的工作中因担心被“秋后算账”或舆论压力而趋于保守，不敢提出不同见解，最终损害决策质量。因此，对于这类核心的审议性材料，即使决策已经完成，仍有继续保护的必要。
事实性材料通常不予豁免：而对于事实性材料，由于其客观性，公开并不会暴露内部审议过程，也不会产生“寒蝉效应”。相反，公开这些事实依据，是公众判断行政决定是否合理、科学的重要前提。因此，即使这些材料是在决策过程中形成的，也不应被认定为可以豁免公开的“过程性信息”。例如，在**“朱桂芳诉南通市发改委案”**中，法院认为，项目单位为申请项目核准而提交的申请材料，属于行政机关从外部获取的事实性信息，是作出核准决定的事实基础，不因其处于审批流程中就转变为过程性信息。
这种区分在2025年新司法解释中虽未直接体现为条文，但其精神与第五条第四款的举证责任规定是内在契合的。当行政机关主张某信息是“讨论记录”或“过程稿”时，它实际上就是在向法院证明该信息具有“审议性”。法院在审查证据时，必然会审视该信息的内容，判断其究竟是客观事实的陈述，还是主观看法的交锋。
第四节：构建过程性信息的“三步判断法”操作框架
结合2025年新司法解释的要求以及司法实践的演进，本所编辑部建议，在实务中判断一项信息是否属于可以不予公开的过程性信息，可以遵循一个“三步判断法”的操作框架：
第一步：时间节点审查（The Temporal Test）——适用“决策时点说”
审查要点：申请人所申请的信息，其关联的最终、对外发生法律效力的行政处理决定是否已经作出？
判断逻辑：
“是”：如果最终决定已经作出，则根据“姚新金案”确立的原则，该信息的过程性状态初步解除，原则上应当公开。此时，审查进入第二步。
“否”：如果行政程序尚在进行中，最终决定尚未作出，则该信息具有明显的过程性特征，行政机关主张不予公开具有较强的正当性。但仍需结合第二步，判断其是否属于纯粹的事实性材料。
举证责任：行政机关若主张程序尚未完结，需就此承担举证责任，例如，说明目前正处于哪个环节，后续还有哪些法定程序未完成。
第二步：信息性质审查（The Nature Test）——适用“信息性质说”
审查要点：无论最终决定是否已作出，该信息在内容上是属于“审议性材料”还是“事实性材料”？
判断逻辑：
审议性材料：如包含不同意见的会议纪要、领导对草案的修改批示、不同部门间的磋商函件、未被采纳的备选方案等。这类信息直接暴露了决策的内部思考和意见分歧。
事实性材料：如为决策而进行的第三方评估报告、基础数据统计、现场勘验笔录、申请人提交的申请材料及其附件等。这类信息是决策的客观依据。
适用规则：
对于事实性材料，无论决策是否作出，其本身不具备豁免的“过程性”基因，原则上都应当公开。
对于审议性材料，其受保护的需求最强。如果决策尚未作出，不予公开的理由非常充分。如果决策已经作出，则需进入第三步的利益衡量。
举证责任：根据2025年新司法解释第五条第四款，行政机关需举证证明信息属于“讨论记录、过程稿”等审议性样态 [[15]]。
第三步：利益衡量审查（The Balancing Test）——司法裁量的最终考量
审查要点：在信息被初步认定为“审议性材料”且决策已经作出的情况下，公开该信息对公众知情权的满足程度，与不公开对未来行政决策过程的保护需求，二者孰轻孰重？ [[16]]
判断逻辑：这是一个价值判断和个案裁量的过程，法院需要综合考量：
公众利益的大小：申请公开的信息是否涉及重大的公共利益，如环境保护、食品安全、重大工程建设等？公众对此是否有强烈的监督需求？
对行政过程的损害程度：公开后是否会极大地妨碍未来同类决策中公务人员的坦诚交流？是否会导致决策过程流于形式？
有无替代信息：是否有其他已经公开的信息（如最终决定的理由说明部分）能够基本满足公众的知情需求？
时间推移的影响：信息形成的时间是否已经久远，其敏感性是否已经大大降低？
举证责任：行政机关若主张公开会造成实质性损害，应向法院进行有说服力的阐释和说明，而不能仅凭空泛的断言。
通过这套“三步判断法”，可以将一个模糊的认定问题，分解为三个相对清晰、层层递进的审查环节，既尊重了最高法院典型案例确立的规则，又吸收了理论研究和司法实践的最新发展，同时与2025年新司法解释的举证责任分配无缝对接，为处理过程性信息争议提供了一个更为精细和可操作的路径。
第三章：内部事务信息的司法认定及其与过程性信息的边界
与过程性信息相比，内部事务信息的“内部性”特征更为纯粹，但其边界同样存在模糊之处，特别是当内部管理行为外溢并产生外部影响时。厘清内部事务信息的认定标准，并准确区分其与过程性信息的异同，对于正确适用法律至关重要。
第一节：内部事务信息的定义与核心特征
《条例》第十六条第二款将内部事务信息界定为“包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息”。2025年新司法解释第五条第三款进一步要求，行政机关主张信息属于内部事务信息时，应就其属于“人事管理、后勤管理或者内部工作流程信息等”承担举证责任 [[17]][[18]]。
综合来看，内部事务信息具有以下核心特征：
管理对象指向内部：其内容直接指向行政机关自身的人、财、物及工作秩序的管理。例如，公务员的内部考评、录用、晋升材料（非最终公示结果）；机关食堂的采购账目、车辆的调度使用记录；内部公文的收发、传阅、归档流程规定等。
效力范围限于内部：这些信息的产生和作用，旨在规范和维持行政机关的正常运转，其法律效力或事实约束力原则上不及于行政机关之外的公民、法人或其他组织 [[19]]。
与公共利益的直接关联度较低：虽然行政机关的内部管理效能最终会影响其外部履职，但单就内部事务信息本身而言，其与社会公共利益或特定相对人权利义务的关联是间接的、次要的。公众对此类“纯家务事”的知情需求，相较于行政决策、行政执法等核心职能信息要弱 [[20]]。
简言之，判断一项信息是否为内部事务信息，关键在于考察其是否对外设定权利义务，是否对外部相对人的合法权益产生直接、实际的影响。
第二节：“内部信息外部化”的例外规则及其司法适用
“内部性”并非绝对的、一成不变的标签。当一项最初为内部管理而制定的信息，在实践中被用作对外作出行政行为的直接依据，或其内容本身就构成了对外部相对人权利义务的设定时，该信息便发生了“外部化”，从而失去了作为内部事务信息豁免公开的正当性。
最高人民法院发布的另一则典型案例——“张宏军诉江苏省如皋市物价局案”（以下简称“张宏军案”），深刻阐明了这一“外部化”例外规则。
案情回顾：申请人张宏军举报某镇政府违规收费，如皋市物价局经查处后作出了不予行政处罚的决定。张宏军申请公开物价局作出该决定所依据的规范性文件——《如皋市物官局行政处罚自由裁量权实施办法》（皋价发〔2009〕28号）。物价局公开了文件主文，但以附件一（2）《价格行政处罚自由裁量权量化操作标准（一）》属于“内部信息”为由拒绝公开 [[21]][[22]]。
法院裁判理由：法院认为，涉案的《量化操作标准》虽然是物价局为规范内部执法而出台的文件，但其内容实质上是对法律法规规定的行政处罚裁量空间进行了具体的细化和量化。行政机关在作出行政处罚决定时，会直接依据该标准来确定是否处罚以及处罚的幅度。因此，该标准的内容直接关系到行政相对人的实体权利义务，对其具有事实上的外部约束力。这样的信息已经超越了纯粹的内部管理范畴，不属于可以不予公开的内部事务信息，应当予以公开 [[23]]。
“张宏军案”的法理贡献：此案清晰地揭示了“内部信息外部化”的判断标准：
审查核心：不看信息的名称或形式（如“内部办法”、“操作规程”），而看其实质内容和实际作用。
判断标准：该信息是否被行政机关用作对外行使职权、作出具体行政行为的直接依据？其内容是否细化、量化了对外部相对人产生影响的裁量标准？是否直接设定了相对人的权利、义务、资格或限制？
法律后果：一旦满足上述条件，信息即发生“外部化”，转化为应当向社会公开的政府信息。
这一规则在四川地区的司法实践中也得到了明确的遵循和阐述。例如，在广受关注的**“(2023)川行终423号”即“廖某某诉四川省人民政府政府信息公开案”**的法理分析中，四川省高级人民法院虽然最终以申请事项不属于信息更正范围为由驳回了起诉，但在裁判文书的说理部分，明确阐述了关于内部事务信息外化的认定规则。法院指出，内部事务信息的判断标准之一是“对外部相对人不产生直接的法律约束力或实际影响”。反之，“一旦内部形成的信息开始‘外化’，即所记载内容直接设定当事人权利义务且对外发生了法律效力，则认定该信息对当事人的合法权益产生了实际影响”，此时，该信息“不再属于内部事务信息的范畴，应当予以公开” [[24]][[25]]。这充分表明，四川法院在审理此类案件时，已经将“是否外部化”作为审查内部事务信息豁免理由是否成立的关键环节。
第三节：内部事务信息与过程性信息的边界辨析
在实务中，行政机关有时会将过程性信息与内部事务信息混为一谈，或者在二者之间进行选择性主张。虽然它们都具有一定的“内部性”，且都规定在《条例》第十六条第二款，但二者在性质、功能和适用场景上存在显著区别。准确辨析其边界，有助于防止概念混淆和法律误用。
1. 从关联事项的性质看：
内部事务信息：关联的是行政机关的自身建设和日常运转。其议题是“对内管理”，如人事、财务、后勤等，属于“组织的家务事”。
过程性信息：关联的是行政机关对外部社会所履行的某项具体行政管理职能。其议题是“对外履职”，如一项行政许可的审批、一个行政处罚的决定、一项区域规划的制定等。
2. 从与相对人权益的关联度看：
内部事务信息：与外部相对人的权利义务没有直接、即时的关联。其影响是间接的、潜在的。
过程性信息：与特定或不特定相对人的权利义务存在直接、紧密的预期关联。它正是为了最终形成一个能够直接影响相对人权益的行政决定而产生的。
3. 从时间效力与状态稳定性看：
内部事务信息：其“内部性”状态通常是相对稳定和持久的。一份内部工作纪律规定，只要不被修改或废止，其内部效力就一直存在。它的状态改变，依赖于是否发生“外部化”事件。
过程性信息：其“过程性”状态是天然短暂和动态的。它的存在就是为了走向终结——即最终决定的作出。一旦最终决定作出，其“过程性”的法律身份便自动终结或转化（如“姚新金案”所示）。
4. 从豁免公开的法理基础看：
内部事务信息：豁免的目的是维护行政效率和内部管理秩序，避免外部不必要的干预，节约行政资源。
过程性信息：豁免的目的是保障决策的科学性和内部审议的坦诚性，防止“半成品”信息干扰公众视听和决策过程本身。
举例说明二者区别：
场景：某市规划和自然资源局拟审批一个大型商业综合体的建设规划。
内部事务信息：该局人事科草拟的《关于调整参与该项目审批人员名单的请示》；局办公室制定的《关于该项目审批期间内部保密纪律的规定》。这些都属于内部人事管理和工作流程。
过程性信息：该局内部就三种不同的规划设计方案召开的专家论证会会议纪要；局长在其中一份方案草稿上写下的“此方案交通影响评估不足，需补充论证”的批注；该局向市政府请示是否同意采纳A方案的请示报告。这些都属于最终规划许可决定作出前的讨论、过程稿和请示。
通过上述四个维度的辨析，可以看出，内部事务信息和过程性信息是两种性质完全不同的豁免类型。前者关乎“持家”，后者关乎“办事”。在诉讼中，如果行政机关张冠李戴，例如将一份对外决策的讨论稿主张为“内部事务信息”，或者将一份内部食堂的采购单主张为“过程性信息”，其主张将因不符合相应信息的本质特征而难以获得法院的支持，尤其是在2025年新司法解释要求其提供精准对位的证据之后。
第四章：四川地区司法实践的实证考察
作为西部法律实践的前沿阵地，四川地区的法院，特别是作为省会城市和区域中心的成都两级法院，在政府信息公开案件的审理中积累了丰富的经验。本章将聚焦四川地区的司法实践，考察2025年新司法解释实施后，本地法院是如何具体适用和发展上述认定规则的。
第一节：对最高法院指导精神与新司法解释的全面承接
通过对公开裁判文书的梳理可以发现，四川各级法院，尤其是四川省高级人民法院和成都市中级人民法院，在审理涉及过程性信息和内部事务信息的案件时，严格遵循了最高人民法院的指导精神和2025年新司法解释的规定。
严格适用举证责任规则：自2025年新司法解释施行以来，四川法院在判决中明确要求行政机关对其不予公开的理由承担具体的举证责任，已成为常态。法院不再满足于行政机关在答复书中的简单定性，而是要求其在庭审中出示能够证明信息属于《条例》第十六条第二款规定情形的证据 [[26]][[27]]。对于未能提供充分证据的行政机关，法院会依法作出不利于其的判决。
准确适用“决策时点说”与“外部化”规则：在处理具体案件时，四川法院普遍采纳了最高法院典型案例所确立的核心规则。对于申请信息所涉的行政程序是否完结、最终决定是否作出，以及涉案的“内部”信息是否因对相对人权益产生直接影响而“外部化”，成为了法庭审理和裁判说理的核心内容。例如，在“张某某诉成都市温江区规划和自然资源局案”的相关讨论中，可以看出法院对于内部事务信息的认定持审慎态度，旨在防止行政机关滥用该条款不当限缩信息公开的范围 [[28]]，这与“张宏军案”的精神一脉相承。
第二节：标志性案例的深度解读——“廖某某案”的深层意涵
如前文所述，“廖某某诉四川省人民政府政府信息公开案” ((2023)川行终423号) [[29]][[30]]是近年来四川地区在政府信息公开领域具有标志性意义的案件。虽然其最终判决结果是基于对《条例》关于“信息更正”申请范围的界定而驳回起诉，但该案的审理过程和裁判文书的说理部分，为我们观察四川高院的司法理念提供了一个绝佳的窗口。
案件的表层与深层：
表层裁决理由：廖某某申请更正省政府某批复文件中的内容，其诉求实质上是对该批复所涉土地权属、征收行为合法性等实体问题的争议。四川高院认为，政府信息公开制度中的“更正”功能，仅限于修正记录性、身份性信息（如姓名、地址、身份证号）的笔误或不准确，而非对行政行为的实体内容进行审查和纠错。实体争议应通过行政复议或针对该行政行为本身提起的行政诉讼来解决。因此，廖某某的起诉超出了政府信息公开诉讼的受案范围 [[31]]。这一裁决，体现了四川法院对不同行政救济途径功能的清晰划分，防止了当事人试图通过信息公开诉讼这一“捷径”来达到实质性撤销或改变行政行为的目的，维护了行政诉讼制度的体系性与严肃性。
深层法理阐释：更为重要的是，该案判决书在进行法理阐释时，对“内部事务信息”的“外部化”问题进行了精辟的论述 [[32]]。这表明，尽管“外部化”规则并非本案裁决的直接依据，但它已成为四川高院在审理政府信息公开案件时一个成熟、稳定的司法观点和分析工具。法院通过对该案的“以案释法”，向社会和各级行政机关传递了一个明确的信号：判断信息是否属于内部事务，不能只看形式，必须穿透到其是否对外部产生了实际的权利义务影响。这种在非直接相关的案件中“借题发挥”，反复强调某一重要法律原则的做法，是上级法院统一裁判思想、指导下级法院审判工作的重要方式。
“廖某某案”对四川实务的启示：
该案表明，四川法院在审理政府信息公开案件时，呈现出一种“程序上严格、实体上审慎”的成熟风格。一方面，严格遵守诉讼程序的设定，明确各类诉讼的边界；另一方面，在实体审查中，对于行政机关提出的豁免理由，特别是“内部事务信息”，持有一种积极审查、实质判断的态度，绝不轻易认可其豁免主张，而是运用“外部化”等法理工具进行深入剖析。
第三节：四川地区司法实践的趋势与展望
基于对现有案例和2025年新司法解释的分析，可以预见四川地区在处理过程性信息和内部事务信息争议方面将呈现以下趋势：
诉讼焦点将从“定性”转向“举证”：在2025年新司法解释实施后，关于“什么是过程性/内部事务信息”的纯粹法律辩论将逐渐减少，而诉讼的胜负将更多地取决于行政机关能否提供充分、有效的证据来支持其主张。未来，律师代理此类案件，重点将不仅是法律条文的引用，更是对行政机关证据的质证和对己方主张的事实论证。
对行政机关的要求更高，促使其内部治理规范化：法院对举证责任的严格要求，将倒逼行政机关在日常工作中就必须做好文件性质的分类和管理。例如，在制作会议纪要时，有意识地区分事实陈述部分和意见讨论部分；在制定内部工作规则时，审慎评估其是否可能产生外部效应。这种来自司法的压力，将成为推动法治政府建设，提升行政机关内部治理水平的重要动力。
利益衡量将成为疑难案件的最终裁判标尺：对于那些依据“决策时点说”和“信息性质说”仍难以决断的疑难案件，尤其是在决策作出后，公开核心审议性材料是否适宜的争议，最终将诉诸于更为复杂的利益衡量。这将对法官的司法智慧和裁量能力提出更高的要求。可以预见，四川法院将在未来的判决中，更多地围绕“公共利益”、“知情权的重要性”、“对行政效率的潜在影响”等要素展开详尽的个案说理，以增强判决的说服力和正当性。
结论与建议
政府信息公开制度的生命力在于实践中的不断博弈与动态平衡。过程性信息与内部事务信息作为“不予公开”的两个重要堡垒，其边界的每一次清晰化，都标志着我国法治政府建设的坚实一步。
本报告通过研究得出以下结论：
2025年新司法解释第五条是转折点：它通过明确并细化行政机关在主张过程性信息和内部事务信息豁免时的举证责任，从根本上改变了诉讼攻防格局，为司法审查提供了强有力的抓手，有效遏制了豁免条款的滥用。
过程性信息的认定走向复合化：司法实践已从单一的“决策时点说”（以“姚新金案”为代表），发展为结合“信息性质说”和“利益衡量”的“三步判断法”。这使得认定过程更为精细，更能适应复杂多变的行政实践。
内部事务信息的关键在于“外部化”：认定内部事务信息的核心是判断其是否对外产生直接的权利义务影响。一旦发生“外部化”（如“张宏军案”及“廖某某案”法理阐释所示），其内部性即告丧失，豁免理由不再成立。
两类信息的边界清晰可辨：过程性信息与内部事务信息在关联事项、与相对人权益关联度、时间效力和豁免法理上均有本质区别。前者服务于“对外履职决策”，后者服务于“对内组织管理”。
四川司法实践紧跟前沿并具特色：四川法院不仅全面承接了最高法院的裁判规则和新司法解释的精神，更在“廖某某案”等标志性案件中，展现了对程序正义的坚守和对实体问题进行深入法理剖析的司法能力，体现了成熟的司法智慧。
基于以上结论，本所编辑部提出以下实务建议：
1. 对政府信息公开申请人的建议：
精准锁定申请内容：在申请信息时，尽量描述清晰，如果预判到可能被以“过程性”或“内部性”为由拒绝，可以在申请书中初步阐述为何该信息不属于这两类，或为何即使属于也应当公开（如涉及重大公共利益）。
善用新司法解释赋予的权利：在行政复议或诉讼中，一旦行政机关作出“过程性”或“内部性”的答复，应立即要求其承担2025年新司法解释第五条规定的举证责任，并围绕其证据的真实性、关联性、合法性进行有力质证。
聚焦“外部化”和“决策终结”：积极搜集证据，证明所申请的信息已被用于作出外部决定（外部化），或相关行政程序已经终结（决策时点），以此作为攻破对方豁免主张的核心论点。
2. 对行政机关的建议：
转变观念，审慎答复：摒弃将“过程性”和“内部性”作为格式化、口头禅式答复理由的习惯。在作出不予公开决定前，必须进行严格的内部法制审核，确保有充分的事实和法律依据，并为可能到来的诉讼准备好相应的证据。
加强内部文件管理：在日常工作中，建立规范的文件形成和分类机制。例如，对于会议记录，明确区分客观情况介绍和与会人员的审议发言；对于内部规程，定期审查其适用范围，一旦发现其在实践中已成为对外执法的依据，应及时转为规范性文件并主动公开。
积极履行举证责任：在诉讼中，应主动、全面地向法院提交证据，详细阐明为何特定信息符合豁免条款的构成要件，以及公开可能带来的具体损害。透明、有说服力的说理，是赢得法院信任和支持的关键。
3. 对法律同仁及司法机关的建议：
深化理论研究：继续加强对“审议过程特权”的本土化研究，为司法实践中的利益衡量提供更为坚实的理论支撑。
统一裁判尺度：各级法院应继续加强对2025年新司法解释的学习和适用，通过发布典型案例、召开审判业务研讨会等方式，确保在全省乃至全国范围内，对过程性信息和内部事务信息的认定标准保持高度一致。
推动立法完善：在司法经验积累到一定程度后，可考虑通过修改《政府信息公开条例》或出台更高级别的实施细则，将“决策时点说”、“信息性质说”、“外部化例外”以及“利益衡量”等司法实践中形成的有效规则，正式上升为法律或行政法规，以实现更高层级的法治统一。