“我们公司被行政处罚了，我们想申请看里面的法制审核意见、集体讨论记录——这些内部审批文件到底算不算政府信息？行政机关拒绝公开合法吗？”
这是我们在四川北展律师事务所接待被处罚企业时，经常听到的问题。很多企业认为，行政处罚决定书既然已经作出了，那么作出过程中形成的内部审批文件也应当可以申请查阅。
但内部审批文件能否公开，判例和法条给出了一个并不简单的答案。
今天，我们结合《政府信息公开条例》、2025年6月1日起施行的最新司法解释以及最高人民法院典型案例，为您讲清楚这个问题。
一、法律依据：内部审批文件属于“过程性信息”和“执法案卷信息”
根据《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定：
“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”-1
行政处罚案卷中的内部审批文件，如法制审核意见、集体讨论记录、负责人审批意见等，通常同时具备两个特征：
过程性：它们是行政机关作出最终处罚决定之前形成的内部讨论、审核材料；
执法案卷性：它们被归入行政执法案卷，属于案卷的一部分。
结论很明确：这类信息“可以不予公开”——行政机关拥有裁量权，但并非“必须不予公开”。
二、判例怎么说？三个典型案例
案例一：最高法——过程性信息不予公开，法院支持
梁某某诉云南省人民政府案（2023）最高法行申1170号
梁某某申请公开《国务院关于同意云南省调整昆明市部分行政区划的批复》的请示文件。最高法认定：该请示系国务院对省政府报送请示所作的审批行为，属于行政决策与实施流程中的阶段性行为，相关信息属于过程性信息，省政府不予公开并无不当。-1
裁判要旨： 处于行政决策过程中的请示、批复类信息，如果尚未对外产生实际效力，可以不予公开。
案例二：内部会议纪要“外化”后，应当公开
许某云诉北京市大兴区政府案（人民法院案例库入库案例）
许某云申请公开一份区政府会议纪要——会议决定了给被拆迁人提供购房装修补贴。大兴区政府以“内部管理信息”为由拒绝公开。
法院最终判决撤销该答复，责令重新处理。裁判理由指出：
该会议纪要并非涉及人事管理、后勤管理、内部工作流程等内部事务信息；
拆迁公司根据该会议纪要制定了具体的补贴发放方案，并据此与被拆迁人签订了协议，该会议纪要已“外化”，直接影响了被拆迁人的权利义务；
一旦内部信息“外化”并直接设定当事人权利义务，就不再属于内部事务信息范畴，应当公开。
裁判要旨： 内部信息如果被用作对外执法的依据或直接影响了相对人权利义务，就不再是“内部事务信息”，应当公开。
案例三：执法案卷信息中的过程材料，一般不予公开
何某诉上海证监局案（2025）沪74行终10号
何某申请公开行政处罚决定书所依据的业务资料、审批文件等。上海证监局以“行政执法案卷信息”为由不予公开，一审、二审均支持了该决定。
法院认定：案涉信息属于行政处罚过程中形成的材料并已编入行政处罚案卷，依据《政府信息公开条例》第十六条第二款，可以不予公开。-10
裁判要旨： 已经编入执法案卷的过程性材料，行政机关可以不予公开。
三、内部审批文件能否公开的判断标准
综合以上判例和最高人民法院的指导意见，判断内部审批文件能否公开，可以参照以下标准：
关键启示： 内部审批文件是否公开，不能一概而论。关键在于该信息是否已“外化”——即是否对外产生了实际影响或作为对外行政行为的依据。
四、被处罚企业的实操建议
区分“公开”与“查阅”
最高人民法院明确指出：行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关可以告知其按照相关法律、法规的规定办理。 -6
这意味着：
申请“公开”内部审批文件：如果该文件未“外化”，行政机关可以不予公开；
在执法程序中行使“卷宗阅览权”：作为行政相对人，您有权在行政处罚程序中查阅相关案卷材料，这是程序性权利。
因此，如果您是正在接受行政处罚调查的企业，建议在行政处罚程序中及时行使卷宗阅览权，而非事后通过政府信息公开渠道申请公开内部审批文件。
如果已经收到处罚决定，可以这样主张
区分不同类别的材料：行政处罚决定书全文（已对外公示的最终结果）应当公开；内部审核意见（过程性信息）可能不予公开。
主张“区分处理”：即使整份案卷不予公开，对于其中不涉及内部讨论、不损害公共利益的材料（如程序性记录），可以要求行政机关区分处理。
如信息已“外化”，主张应当公开：如果内部审批文件的内容已被用于对外执法或对外产生影响，可引用许某云案的理由，主张其不再属于内部事务信息。
总结
行政处罚案卷中的内部审批文件（法制审核意见、集体讨论记录等）属于“过程性信息”和“行政执法案卷信息”，依法“可以不予公开”。 但如果这类信息已“外化”并直接影响了您的权利义务，行政机关就不能再以“内部信息”为由拒绝公开。
如果您认为行政机关以“内部信息”为由拒绝公开的材料实际上已经“外化”并对您产生了实际影响，或者您希望在行政处罚程序中行使卷宗阅览权，欢迎联系我们。
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