在日常法律咨询中，我们经常遇到当事人来问：“政府开会形成的会议纪要，我能不能申请公开？他们说这是内部信息不给看，这合法吗？”也有人困惑：“领导在文件上的批示意见，算不算内部事务信息？能公开吗？”
这些问题确实切中了政府信息公开领域一个常见的争议焦点。今天，四川北展律师事务所就结合《政府信息公开条例》和最高人民法院的裁判规则，为您厘清会议纪要和领导批示的公开边界。
首先需要明确的是，会议纪要、领导批示并不必然属于“内部信息”，不能一律不予公开。
根据《政府信息公开条例》第十六条的规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开；行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，也可以不予公开。
但“可以不予公开”不等于“一律不予公开”。判断一份会议纪要是否属于内部事务信息或过程性信息，关键在于它是否对外产生了实际影响。
判断标准一：会议纪要是否“外化”为对外发生法律效力的依据。
最高人民法院在人民法院案例库收录的许某云诉北京市大兴区人民政府、北京市人民政府政府信息公开及行政复议案中，明确了这一标准：判断是否属于内部事务信息，应从两个方面考量——从形式上而言，仅局限于行政机关内部之间；从效力上来说，仅为内部管理事项，对外部不具有约束力，不会对相对人的权利义务产生实际影响。一旦内部形成的信息开始外化，所记载内容直接设定当事人权利义务且对外发生了法律效力，则认定该信息对当事人的合法权益产生了实际影响，不再属于内部事务信息的范畴，应当予以公开。
在该案中，原告申请公开一份涉及拆迁补偿的区政府会议纪要。区政府以“内部管理信息”为由拒绝公开。法院经审理认为，该会议纪要系对涉案项目被拆迁人提供购房装修补贴所作决议，且拆迁人已依据该会议纪要制定了实施方案并与被拆迁人签订协议，直接影响了被拆迁人的权利义务，因此不再属于内部事务信息，应当予以公开。
判断标准二：会议纪要是否属于“过程性信息”而非终结性决定。
需要留意的是，并非所有会议纪要都能公开。如果会议纪要记录的是行政机关内部讨论、研究过程中的意见，尚未形成对外发生效力的最终决定，则可能被认定为“过程性信息”而不予公开。
在另一起案件中，孙某申请公开某区政府关于“对某房屋作为办公用房的会议通过审议决定”的会议纪要，法院认定该信息系内部讨论记录，属于过程性信息，不予公开合法。这说明，同一类型的信息，因内容和效力的不同，公开与否的结论也可能不同。
关于领导批示，同样适用相同的逻辑。
领导在文件上的批示，如果仅是对内部工作的部署或安排，属于内部事务信息，可以不予公开。但如果批示内容直接对外设定了当事人的权利义务，或者作为对外行政行为的依据，则应当公开。判断的核心仍然是“是否外化”以及“是否直接产生外部效力”。
此外，还需要关注举证责任的最新变化。
根据2025年6月1日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号），行政机关主张信息属于内部事务信息或过程性信息不予公开的，应当就该信息属于法定情形承担举证责任。这意味着，行政机关不能仅仅口头宣称“这是内部信息”就拒绝公开，而必须在诉讼中拿出证据证明该信息确实属于人事管理、后勤管理、内部工作流程等内部事务范畴，或者属于讨论记录、过程稿等过程性信息范畴。
总结来说，会议纪要、领导批示能否公开，取决于它的“实际效力”而非“名称”。如果内容直接对外设定了权利义务，或者作为对外行政行为的依据，就不属于可以不予公开的“内部信息”。 行政机关不能仅以“内部信息”为由一刀切地拒绝公开，需要承担相应的举证责任。
如果您遇到了会议纪要或领导批示的公开难题，需要评估是否属于法定不予公开情形，欢迎咨询四川北展律师事务所。
咨询热线： 18180655315
律所地址： 成都市金牛区量力钢材市场量力钢铁交易大厦A座10楼1003号